万字论文深度解析：《巴黎协定》10年，全球气候治理的危与机

编者按：美国再次签署备忘录，宣布退出包括多个联合国机构在内的66个国际组织，为本已紧迫的全球气候合作蒙上了新的阴影。近日，中国人民大学重阳金融研究院院长、全球领导力学院院长王文与副研究员刘锦涛在《东南学术》2025年第6期发表署名文章《 <巴黎协定> 十年：全球气候治理的成效检视与未来路径》，系统梳理协定实施成效并表示，在主流评估体系中，中国作为全球能源转型与减排行动的关键贡献者，其努力长期遭遇系统性“边缘化”。面对日益严峻的气候危机，国际社会亟需构建更具约束力、更公平的治理新框架。现将全文发布如下： （全文约12000字，预计阅读时间31分钟）

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摘 要

气候治理是21世纪全球治理的重要组成部分。作为21世纪全球气候治理的核心制度框架，十年来《巴黎协定》在广泛参与、机制创新和绿色转型方面取得了重要进展，推动气候治理逐步走向制度化、规则化，主要表现在四个方面：自主贡献目标覆盖全球主要经济体，全球盘点机制带动了气候行动的动态强化，资金与技术机制为南北合作提供了制度支撑，可再生能源快速发展成为治理成效的重要体现。

然而，《巴黎协定》制度设计与实践效果之间的差距也日益凸显，约束力不足、责任分配不均与国家角色分化等问题使全球温控目标面临严峻挑战，治理信心出现系统性动摇。在此过程中，中国在能源转型、降低碳强度、绿色金融与技术扩散等方面作出了结构性贡献，但在主流国际评估体系中却长期遭遇边缘化，反映出全球气候治理中的话语失衡与公平性缺陷。《巴黎协定》十年实践表明，未来亟须推动相关制度升级与重构，重视发展中国家的多样化路径，构建更加公平、有效和具有韧性的全球气候治理新框架。

为应对全球气候变化及其对人类生产生活造成的多方位影响，20世纪70年代，国际社会开始通过气候大会、气候协议等方式探讨气候治理的责任分配和路径选择问题。2015年12月，《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议（COP 21）在法国举行，会上通过了《巴黎协定》，以取代此前的《京都议定书》。

目前，世界各国普遍以《巴黎协定》为核心框架开展气候治理。2025年正值《巴黎协定》达成十周年，全球气候治理形势依旧处于紧张、严峻的态势。世界气象组织（WMO）据六个国际数据集确认，2015—2024年是人类有气温记录以来最暖的十年，其中2024年是最热的一年，且预计2021—2040年间全球温升达到或超过1.5°C的可能性超过50%。

《巴黎协定》第十年不仅是各国应当提交国家自主贡献（NDCs）的时间点，也是全球气候问题迅速积累并可能进入临界点的阶段，其未来进一步的实施计划面临更为严峻的挑战。因此，主要国家应当重新审视和判断全球气候治理的形势与路径，并对《巴黎协定》十年进展进行盘点与评估，以完善新阶段的气候行动路径。

缔约方在“碳中和”目标的确立、可再生能源的发展等方面取得了积极进展，但全球气候治理行动的实施力度、实现方式和达成效果尚未达到预期，给《巴黎协定》的可持续性带来不确定性。而国际舆论和主流评估报告对以中国为代表的发展中国家在减排行动、绿色技术创新和制度建设方面的积极贡献存在一定程度的忽视，中国在气候治理领域的话语权与行动力并不匹配。

总体而言，全球气候治理的共识性框架基础尚未发生根本性的动摇，但《巴黎协定》十年进展情况反映出21世纪气候治理的国家角色与地位正在发生转变，而应对气候变化所依靠的国际关系、合作方式、实现路径则已进入需要调整的阶段。本文通过对《巴黎协定》的系统性、结构性、多维度的总结和评估，为未来全球气候治理提供科学依据与制度基础。

01

《巴黎协定》的实践进展与制度创新

回顾《巴黎协定》达成后十年的全球减排进程，世界各国应对全球气候变化的理论与实践认知进入了更为成熟、更为明确的阶段。

（一）从共识到规则：《巴黎协定》的制度贡献与成效

《巴黎协定》是目前少有的将经济、政治、贸易、技术等多个领域议题纳入同一个框架中进行磋商的全球性平台，首次实现了发达国家与发展中国家在同一制度下的自主减排承诺，推动各国将气候目标纳入国家发展战略，激发了绿色能源投资、碳市场建设与气候金融机制的快速发展，提升了全球公众与企业对气候变化的关注与参与。

《巴黎协定》对全球气候治理的制度贡献在于明确了全球应对气候变化的基本目标框架，体现了全球气候治理模式向“各尽所能、合作共赢”的转变，推动气候治理加速走向制度化、规则化，逐渐融入并重塑当代国际秩序。从实际效果来看，《巴黎协定》对于21世纪全球温室气体排放增长产生了“急刹车”效应。

自《巴黎协定》通过后，缔约方的自主贡献目标覆盖了全球约88%以上的温室气体排放量和90%的GDP，取得了积极成效。例如，2014—2023年，全球前十大二氧化碳排放国有5个实现了净下降；在排放占比最大的电力行业领域，全球风电与光伏装机容量高速增长，国际可再生能源署（IRENA）公布的数据显示，电力成本大幅下降，太阳能电池系统、陆上风及海上风成本同比分别下降60%到90%不等；2024年全球新增可再生能源装机容量创历史新高，达到585吉瓦，同比增长15.1%，是2015年（152吉瓦）的近4倍，同年中国新增容量（全球占比近60%）超过世界其他国家总和；2023年，第28届联合国气候变化大会（COP 28）根据《巴黎协定》对世界应对气候变化努力进行了首次“全球盘点”，达成了包括三倍可再生能源目标、损失与损害基金启动、碳融资机制升级等关键成果。这些积极成效的背后折射出《巴黎协定》所确立的制度框架已经逐渐成为全球治理的一项“公共品”，其影响远超单一的能源领域。

其一，从治理逻辑看，《巴黎协定》将自主贡献目标与全球盘点机制相结合，使气候治理不再依赖于单次的政治妥协，而是逐步演变为一个动态强化、持续迭代的制度进程，形成“滚动式承诺”模式，并在过去十年间不断释放制度韧性，在保障治理目标长期性的同时，增强了核心缔约方在全球舞台上的信誉压力，并推动气候议题从国际谈判层面下沉到国家政策乃至企业战略的层面。

其二，《巴黎协定》在推动全球低碳转型的过程中，也逐步实现了气候治理与经济发展的深度耦合。过去十年，绿色投资与产业链重构成为全球经济增长的新引擎，中国的能源转型进程成为其代表性案例。国际能源署的数据和报告多次强调，可再生能源相关产业已成为吸纳就业最快的领域之一，为发展中国家提供了新的增长机会。在此过程中，中国、印度、巴西等新兴经济体凭借规模效应和政策驱动，在绿色制造、清洁能源装备和新能源交通工具等方面迅速崛起，改变了以往全球气候治理主要由欧美主导的局面。

其三，《巴黎协定》的制度创新对国际金融体系产生了深远外溢效应。气候资金与碳市场机制的推广使得绿色金融逐渐从边缘走向主流，成为资本市场的重要组成部分。绿色债券、可持续投资基金、环境挂钩证券以及碳交易的快速发展，推动了资本流向清洁能源、绿色交通和生态修复等领域。发展中国家借此逐步突破单纯依赖援助的局限，以碳市场、绿色金融市场等为切入点主动融入全球治理。

《巴黎协定》允许不同发展阶段的国家提出差异化目标，为重塑全球气候治理公平性与正义性提供了平台。虽然该制度安排在执行层面存在履约差异以及“排放差距”的问题，但在政治上实现了全球范围内的共同承诺，为未来全球治理走向包容性建立了基础。

从全球治理体系演进的角度来看，《巴黎协定》所取得的这些积极成效，凸显了制度创新在推动国际合作中的关键作用。虽然当前全球温控目标的实现仍面临巨大挑战，但十年来在能源转型、金融创新、制度建设和共识凝聚等方面的成就，已经深刻改变了国际社会应对气候变化的思维体系和方法路径，使气候治理成为国际关系中的核心议题之一，促使各国将产业脱碳、绿色发展嵌入国家战略。制度化路径虽不能消除所有分歧，但可以在不确定性中构建合作的稳定预期，从而不断激发集体行动的可能性。

（二）气候协议的进步与创新：《巴黎协定》五大机制的历史性突破

与《京都议定书》以及《哥本哈根协议》相比，《巴黎协定》采用了更为灵活和包容的机制，强调全球协作和各国自主性，力求通过自主贡献目标推动全球温控目标实现。《巴黎协定》反映了2020年后全球以及参与的国家行为体、非国家行为体和次国家行为体等多层面、多维度和多领域应对气候变化的总体制度安排，其中，第四条首次提出“在本世纪下半叶实现温室气体源与汇之间的平衡”，即“净零排放”，为全球到21世纪中叶实现碳中和目标奠定了制度基础。

《巴黎协定》所包含的国家自主贡献制度、全球盘点机制、资金援助机制、技术机制和透明度机制等五大机制相辅相成，在维护全球气候治理体系、激励国家行动、推动绿色转型方面发挥了重要作用，是实现全球温控与碳中和目标的制度保障。

一是国家自主贡献机制保障了各国根据自身能力设定目标，体现灵活性与包容性，其将几乎所有国家都纳入全球减排行动的框架之中，推动气候治理从少数国家的责任转变为全人类的共同行动。

二是全球盘点机制推动阶段性评估与目标强化，形成“棘轮效应”，使气候治理具备了自我修正与持续升级的能力，为实现长期碳中和目标提供了韧性保障。

三是气候资金援助机制有助于缩小“南北”差距，支持发展中国家绿色转型，尽管这一机制所包含的资金兑现率仍存在争议，但这一制度安排在原则上确立了“资金转移与共同责任”框架，为“南北”合作提供了重要纽带。

四是技术与能力建设机制促进了低碳技术扩散与制度能力的提升，使应对气候变化从单纯的政策目标或公共品逐步转化为现实生产力。

五是透明度机制确保各国减排行为可追踪、可监督，增强了协定的公信力。

与“京都时代”以及“哥本哈根时代”零散、分层的治理安排相比，《巴黎协定》五大机制首次在同一框架下将目标设定、进展评估、资金与技术支持以及监督执行有机联动，构建出兼具普遍性与操作性的完整体系。五大制度安排为各国提供了差异化行动空间，并确保整体进程的可追踪性和可持续性，使气候治理从以往的政治承诺逐步迈向制度化、可执行的全球行动网络。可以说，这五大机制的确立标志着全球气候治理从临时协议走向稳定架构，在全球治理碎片化的时代背景下，彰显出难得的制度凝聚力与历史性价值。

02

全球气候治理进程的现实困境与不足

《巴黎协定》在制度设计上体现出充分的灵活性与包容性，但在达成十年后，其实际成效与最初设想之间呈现出明显的差距，全球气候治理进程面临新的现实困境。

（一）全球缺乏应对气候变化的硬约束机制

从《京都议定书》到《巴黎协定》，全球气候治理的约束力和强制力显著减弱，其内在因素反映在四个层面：

其一，联合国或任何组织都没有统领气候治理的绝对话语权和惩罚机制。尽管近年来各国减排承诺不断增强，但全球温室气体（GHG）排放仍在2023年创纪录地达到571亿吨二氧化碳当量，相比2022年上升1.3%，使得气温控制目标越发遥远。《巴黎协定》的执行机制并非强制性约束，只约定了目标，缺少强制性的执行措施，对于未能履行承诺的国家缺乏惩罚机制（气候制裁）。与此同时，在全球气候治理中各国普遍具有维护自身国家主权的客观需求，气候变化的应对措施常常涉及国家经济结构的调整，特别是占据超过40%碳排放的能源密集型行业，这些行业在许多发展中国家和发达国家中占据重要地位。

其二，气候灾害等气候问题会造成全球范围内的随机无差别损失，因此部分国家在面对气候问题时表现出“旁观者效应”。由气候变化引发的极端天气灾害的特点决定了气候问题具有广泛的全球性和不可预测性，导致部分国家在面对气候问题时不愿主动采取行动，甚至存在“成本外部化”的心理，一些国家的决策者倾向于认为气候变化是一个长期问题，而短期内气候灾害的直接影响尚未达到灾难性的程度，因此不愿意在短期内加大国内政策的转型力度。

其三，面向气候变化的国家行为与后果之间没有严格的一一对应关系，气候治理存在“责任分散”现象。以二氧化碳为主的温室气体排放是由多个国家的经济活动、能源消费和生产方式所决定的，通常单个国家的排放行为与其受到的气候问题以及由气候问题引发的社会经济问题并不是完全对应的，这也使得碳中和目标的质量参差不齐。气候行动追踪者（CAT）提供的分析表明，截至2023年11月，覆盖近90%排放量的碳中和承诺中，约75%排放对应国家存在设计不完善的目标，仅有少数国家符合“良好实践”设计标准。在不同发展阶段、经济能力和技术条件下的国家之间，碳排放责任的界定较为复杂且不够清晰，主要体现在历史排放与当前责任不对等、减排责任与气候损失脱节、经济利益与气候行动存在冲突等方面，这导致了全球气候适应行动的不平衡性与低效性。

其四，气候治理曾经的核心推动者美国，近年来受到政府换届的影响，其气候政策存在不连贯性。这种特性显著减弱了全球气候治理体系的稳定性，暴露出美国气候政策的脆弱性，使一些国家在制定气候行动计划时不得不顾虑美国气候政策的动向。

（二）气候治理的成本-收益失衡引发责任分配矛盾

进入21世纪后，在缺乏约束机制的背景下，即便是20世纪《京都议定书》时期较为积极且活跃的欧美国家，自身承诺的行动力与落实力也有所减弱。相关数据显示，2023年全球碳强度仅下降约1.02%，为2011年以来最低下降率，没有国家年度脱碳率超过11.5%，远低于《巴黎协定》所要求的每年约7%的脱碳速度。《巴黎协定》十年间，80%国家未能达成自主贡献目标，这种全球性的减排乏力将会加剧气候治理成本与收益之间的失衡。

从收益的角度看，气候治理的“责任分散”现象使得单一国家难以从当前的气候行动中即时获益以及公平获益，按照《巴黎协定》所设定的长期时间框架来看，当前气候治理体系缺少短期激励，而前期恰是巩固气候治理框架、技术研发、金融创新基础的关键时期，如果投入不足，将会大大增加未来气候治理的难度，使得未来的气候行动倾向于弥补前期的缺陷而缺少长期潜在收益。

从成本的角度看，受限于“排放差距”，不同国家的气候治理成本存在显著差异，而面对气候变化这一长期外部性问题，目前还未能建立受到广泛认可的外部性内部化的有效路径，从而限制了部分国家当前承担成本的积极性。

（三）国家角色差异引发利益冲突

受限于经济发展水平、排放责任、技术和资金等领域的差距，发达国家、发展中国家、欠发达与气候脆弱国家及地区在《巴黎协定》主导的全球气候治理框架下存在角色差异，这会进一步加剧不同阵营主体之间的利益冲突和目标对立。

例如从优先目标而言，以美国、加拿大等G7国家为首的发达国家倾向于维持国际地位与话语权，以及在气候相关领域的国际影响力；以能源密集型经济体为主的发展中国家则倾向于平衡经济发展与气候治理之间的矛盾；欠发达与气候脆弱国家及地区则不得不在最大程度上减少气候问题带来的直接和间接损失。

从历史溯源的角度，欧美发达国家是主要的温室气体排放国，发展中国家和欠发达国家及地区在工业化时期没有造成大量排放，却需要在21世纪承担减排行动和压力。在发展中国家看来，欧美发达国家理应为他们提供更多的减排技术援助与资金支持。以中国、印度为代表的发展中国家人均碳排放量均低于北美，但却承担了因承接发达国家工业转移、制造多数发达国家消费品的“隐含碳”。未来替消费国承担了潜在的碳排放这一角色会随着经济发展规律转移到当前的欠发达国家及地区，全球气候治理体系中存在碳减排话语权的博弈。

当前距离21世纪末仍有四分之三的时间，如果将《巴黎协定》维持为长期框架，敦促各国加大气候投入、提高气候雄心，则其未来仍有扭转最坏结局的可能性。受限于工业化进程的持续推进、化石能源的广泛使用以及新兴经济体的排放增加，全球温室气体排放量仍呈持续上升趋势。但《巴黎协定》作为全球气候治理的最大共识和平台，设定了清晰的气候行动目标，在保持了这一目标完整性的同时也保持了激励全球各国采取行动的延续性，推动国际社会继续朝着减缓气候变化的方向努力，并弥补“排放赤字”。

03

中国的气候行动贡献与国际评估偏差

《巴黎协定》成为全球气候治理最重要的制度安排后，联合国要求各国每五年提交一次自主贡献目标（如2020年、2025年），并根据各国提交的自主贡献目标以及不同国家的环境信息统计核算，发布《排放差距报告》（Emissions Gap Report）［联合国环境规划署（UNEP）发布］和《评估报告》（Assessment Reports）［政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布］。

然而这些权威评估以及以此为依据和基础的其他分析报告，普遍以全球横向视角审视气候问题，而中国这一全球最大的温室气体排放国，也是全球能源转型与低碳技术最积极的推动者，其气候治理的贡献在这些关键评估报告中往往被边缘化。气候治理的评估偏差问题削弱了全球对中国减排行动成效的客观理解，并可能在无形中放大对发展中国家的制度性压力，进而影响全球气候治理的公平性。

重视并纠正这种偏差的意义在于，为中国争取合理的制度话语权，并使全球气候治理能够全面呈现各国的真实努力及成效，避免因叙事不对称而导致责任分配和合作机制进一步扭曲。在此背景下，对中国气候治理贡献的系统性梳理与客观评价，既是对全球气候治理现实困境分析的逻辑延伸，也是探索未来全球治理新格局的重要前提。

（一）中国气候治理的实践经验

作为少数提前甚至超额完成自主贡献目标的经济体，中国在气候治理领域的结构性贡献对如何提升全球气候治理成效具有重要参考，既包括可量化的成果（如绿色能源规模提升、碳强度下降），也涵盖制度创新（如碳市场建设）、技术扩散（如清洁能源技术国际转移）及气候金融机制创新等质性进展。

首先，依靠工业化、城市化和现代化进程中的较高可塑性，相比于发达国家，中国能有效控制“转型惯性”，降低气候治理行动对传统行业带来的成本。例如，提前制定可持续性的产业发展模式以及前瞻性的政策规划，在较早阶段制定和实施可持续发展的产业发展模式，降低转型的试错成本。在当前经济高质量发展的进程中，中国注重激发多元化的经济增长点，在增量中扩大绿色经济和产业的占比，并逐步置换高碳经济的存量。

其次，通过制定和调整气候贡献目标，中国将气候治理的部分目标实现路径内化，推动气候目标与国家发展有机融合。《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》指出，中国以“双碳”目标为引领，推动经济社会全面绿色转型，通过减污降碳协同增效，推动减排、减污、扩绿、增长协同推进；在能源转型层面，侧重于提升风电、光伏发电装机量，有效控制煤炭消费的总量并提升煤炭清洁利用水平，在能源清洁化进程中实现对能源安全的有机保障（光伏制造涉及硅料、硅片、电池、组件等各环节的产能占比超过全球80%份额）；实施适应气候变化的战略，加强重点领域和区域的适应能力，推动城市、农业等领域的气候适应性建设，将绿色转型充分嵌入城市化进程中。借助制定气候目标激活国内经济发展新动能，建立了兼顾环境保护与经济增长的路径。

最后，在应对全球气候变化中，中国坚持以人为本、人与自然和谐共生的核心理念，与部分发达国家以“气候产业化”为主要路径、侧重气候议题的经济回报和产业竞争优势形成鲜明对比。中国的气候政策并非完全以短期经济收益为首要目标，而是将满足人民群众对优良生态环境的需求置于优先地位，将生态文明建设确立为国家战略，在全球气候治理中呈现出不同的发展逻辑与价值导向。

（二）中国在全球气候治理中的贡献缺位与评估偏差

2014年，联合国政府间气候变化专门委员会发布了《第五次评估报告》（AR5），在2015年至2023年的评估周期中发布了《第六次评估报告》（AR6），详细阐述了全球温室气体排放不断上升造成的全球变暖所导致的后果，并分析当下可以立即采取并具有成本效益的措施，例如减少温室气体排放、扩大碳移除规模、提高气候韧性等行动。

AR5和AR6肯定了气候变化的科学基础，并明确了气候变化的紧迫性和深远影响。尽管AR6在方法论上更加强调全球南方国家的发展阶段差异与脆弱性，指出“公正转型”“适应能力”与“责任共享”的重要性，但对中国案例的引用与讨论较为有限。例如，在AR6第三工作组的减缓报告中，虽提及中国能源结构中煤炭仍占比高、排放总量大等问题，但对中国碳市场的高效起步发展、绿色金融市场和体制的跃迁、清洁能源规模化发展等关键成果的分析较为简略，未能给予对等的肯定性阐述。

AR5和AR6对中国气候治理贡献存在低估和缺位，主要表现在两个层面：

一方面，中国与部分发达国家处于工业化以及减排的不同阶段，经济发展水平和碳排放情况存在显著差异，导致国际社会忽视了中国在气候治理方面存在的两项客观事实：

一是中国虽然碳排放总量位于首位，但人均碳排放（7.45吨，2023年）显著低于美国、加拿大等G7国家以及大部分发展中国家；二是中国实现了较高的边际减排贡献，有效控制了碳排放增量，减缓了全球温升速度。《巴黎协定》达成至今，中国将排放增长控制在了合理的范围内，以增量为评估对象，相比不采取任何减排措施而言，中国减少了潜在增量，避免全球温室气体进入爆发式增速。

与之对比，在主要国家和经济体中，欧盟承诺到2030年减少至少55%的温室气体排放（相对于1990年水平），在20世纪末表现出较强的气候领导力，并于1990年实现了碳排放达峰，但进入21世纪后，整体减排进程放缓。美国在拜登政府任期（2020年至2024年）内，承诺到2030年减少50%~52%的排放（相对于2005年水平），但实施效果和政策连贯性不足，拜登时期的“绿色新政”未达市场预期，特朗普第二任期上台后迅速再次退出《巴黎协定》。除了国际权力结构变化的外部动因，美国内部的政治极化亦深刻影响其气候政策走向。

另一方面，从叙事方式的角度看，中国作为全球气候治理的重要参与者，其实际贡献在全球性报告与媒体叙事中存在“弱化”现象。部分国际机构在强调全球温室气体排放未见下降、各国自主贡献目标未能实现时，主要聚焦于排放量绝对值，而忽视了减排成效的结构性差异。

尽管中国的温室气体排放总量居全球首位，但单位GDP碳排放自2005年以来已累计下降超过48%，提前完成自主贡献目标承诺中的强度减排目标，而单位GDP碳排放在气候评估中并未占据显著的目标地位。在可再生能源领域，中国不仅是全球最大的光伏、风电装机国，也是新能源汽车最大市场国，中国企业在2023年全球光伏组件出货量中占据近80%的份额。

这些转型成效在UNEP、IEA等机构发布的年度气候报告中仅存在简短的文字叙述，尚未获得与自身贡献相匹配的正面评价。在关于“全球气候治理引领者”或“气候治理范式国家”的叙述中，中国较少被纳入分析范畴，相关角色更多由欧盟或北欧国家占据，但后者在《巴黎协定》十年间的气候贡献有限。该类削弱性评价不仅不利于国际社会准确理解中国气候行动路径，还会导致国际舆论对中国减排责任的放大与误判。

（三）中国气候评估偏差的成因

中国气候评估偏差的原因主要有两个方面：

一方面，联合国系统内主要评估框架的专家组构成、案例选取与模型构建方法存在一定的惯性，在IPCC等核心评估机构中，作者和评审专家的地域分布长期集中于欧美等国家或地区，导致研究议题、案例选取与方法框架在很大程度反映的是西方学术传统与政策优先序。在21世纪气候问题以及由此引发的政治经济问题复杂多变的背景下，这一评估框架难以充分体现以中国为代表的发展中国家在不同体制机制下实现减排目标的多样性路径。

另一方面，中国相关研究成果的国际可见度有待提升，尽管国内大量高校、研究院所和行业机构已持续发布了许多高质量的气候政策研究成果，但其在国际主流报告中被引用的比例仍偏低。同时，全球主流数据库和文献引用体系中，非英文成果及发展中国家自主统计数据的可获得性较低，难以充分反映新兴经济体的贡献。

中国的评估缺位也会对《巴黎协定》的推进以及全球气候治理进程带来负面影响，一是扭曲国际社会对减排成效的整体认知，产生对气候行动的悲观预期；二是忽视中国的成功经验，从而限制合作机制的动力与资源配置效率；三是削弱中国在制度供给以及提供公共品过程中的引领作用。

近年来已有部分中国学者针对这一问题开始展开研究。唐伟奇和吴礼波聚焦评估报告，从中总结中国经验，论述了中国在多层级气候政策协同、碳市场机制演进、区域性能源结构调整等方面形成的独具特色的路径。在全球缺乏硬性约束机制的背景下，中国将气候目标“路径内化”为国家发展战略，实现了自主性与制度性兼顾的减排实践，这种模式值得全球特别是南方国家借鉴，而将气候目标与国家发展路径相结合的气候治理经验恰是目前全球范围内气候评估和行动方案中极为缺乏的。袁佳双和邱爽聚焦中国被低估的减排潜力，明确了中国在农业、垃圾处理等发达国家较为忽视的领域内的减排潜力。可以预见，随着“双碳”战略的全面实施、新质生产力体系构建的持续推进，未来中国将在绿色能源、零碳城市、气候金融等多个维度释放更大潜能，这也将成为《巴黎协定》下一阶段有效推进、寻求温室气体减排新增量的重要基础。

04

结语与展望

《巴黎协定》达成十年来，尽管在制度设计上实现了全球史无前例的广泛参与与政治共识，但其在落实与执行方面的差距，使得当前全球气候治理面临制度疲软、路径迷失与信任危机等多重挑战。面对当前全球气候治理体系中种种难以解决的复杂矛盾，国际社会应从国际合作可持续性角度出发，系统构筑一个更加聚焦于当前应对气候变化的实际利益、强化面对减排承诺和行动的监督机制的新框架。

首先，《巴黎协定》的最大瓶颈在于无约束的政治承诺难以转化为可衡量的实际行动。国家自主贡献制度强调对主权和发展权的尊重，但缺乏统一标准、惩戒机制与履约激励，导致绝大多数缔约方在实践中表现出履约意愿不足、减排路径模糊甚至反复下调承诺的现象。为此，未来建立气候治理新框架应在维持协商基础和国家主导性的同时，引入具备更高制度刚性的履约机制，例如建立气候透明度指数、国家履行积分系统与国际碳排放责任核算平台等，以公开、可核查的数据为基础，覆盖历史排放、当前减排行动、资金与技术援助履约、适应能力建设等多个维度。

其次，未来应当更加聚焦结构性气候不公平的缓解机制，弥补以中国为代表的发展中国家在气候贡献评估方面的缺位。发展中国家在过去十年中承担了世界经济增长引擎与碳排放增量约束的双重任务，但长期面临技术壁垒、气候融资承诺兑现不到位以及在气候评价体系中缺位的困境。未来全球气候治理应当将“南方正义”纳入制度设计的议题之中，建立更加公正、差异化的权责体系。在此基础上，探索设立全球气候“南南”气候合作论坛、面向最不发达国家的适应行动激励池等机制，让处于气候脆弱区的一线国家拥有获得资源的可持续渠道，从而实现气候治理机制的多极化、非西方化与包容性重构。面对发展中国家在全球气候治理中的评估缺位问题，中国应引导并推动构建更具代表性、包容性和区域平衡的国际评估专家网络，倡导将发展中国家多样化的减排路径和实践经验纳入评估框架，并加强第三方评估机制建设，支持国内科研机构、智库发布高质量的气候评估报告，如发展中国家气候行动蓝皮书、“一带一路”绿色转型评估等。

再次，气候治理未来必将走向更加复合的多元参与模式，这要求气候治理应不再局限于国家间的谈判逻辑，而应向“国家-市场-社会”三元联动升级，强化非国家性的气候资金和与技术合作。即便各国在自主贡献目标框架下履行现有承诺，距离1.5°C目标仍存在明显缺口。而非国家行为体，包括城市联盟、跨国企业、金融机构、青年气候倡议团体等，在减排、气候适应、技术创新与资金动员等方面具有潜力，能够在一定程度上弥补这一缺口。

最后，气候治理已成为全球治理的重要组成部分，乃至成为大国博弈的一大核心领域。在国际政治格局的复杂背景下，全球气候治理制度框架的未来方向也决定了大国关系的主要走向。近年来，中国凭借在可再生能源、绿色投融资和低碳技术扩散等领域建立的领先地位，逐渐在全球气候治理中发挥更加关键的制度供给作用，体现中国发展的文明性与持续性。可以预见的是，借助政策设计与制度创新，中国将气候治理目标与中国式现代化建设目标相结合，使得全球性的环境外部性转化为国内经济社会发展的内生约束与动力。中国的动向将决定未来的气候治理格局和框架能否超越传统地缘政治的约束，演化为构建全球公共品与推动人类共同发展的战略支点。

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