要保证效益，要降低成本，上海如何改革成本预算绩效管理？

习近平总书记强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”。党的二十届三中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，明确提出要加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估，为成本预算绩效管理改革锚定了实践路径。2023年以来，上海市以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，按照“第一年试点、第二年推广、第三年提升”分步实施成本预算绩效管理改革，通过清单式管理和项目化推进，横向到边，实现主要部门全覆盖，重点政策和项目全覆盖；纵向到底，推动市、区、街镇各层级改革，建立了成本预算绩效管理工作体系，2023、2024、2025年同口径降本幅度超过10%，在降本增效、优化管理、深化改革等方面取得了阶段性成效，为推动高质量发展提供坚实保障。

把握核心需求，锚定改革方向

成本预算绩效管理是一种基于成本、质量、效益分析与比较的管理方式，核心在于将绩效与预算深度融合，形成全新的预算绩效管理模式，更加科学地确定项目的效益和成本控制水平，在保证同等产出和效益的情况下，实现成本最小化。推进成本预算绩效管理改革，是践行习近平新时代中国特色社会主义思想、深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要举措，是市委市政府部署推进的重点改革工作，也是破解超大城市发展过程中资源约束、效率瓶颈等难题，提升政府治理整体效能，推进财政可持续发展的内在需要。

改革源于发展实践的深层需求，更是对习近平总书记关于财政工作重要论述的落地落实，主要体现在三个方面：

一是落实中央财税体制改革部署的具体行动。2018年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和2021年国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，均明确要“强调成本效益”。2025年《政府工作报告》提出“开展中央部门零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，强调“坚持政府过紧日子，推进财政科学管理，严肃财经纪律，严禁铺张浪费，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼”。

二是贯彻市委市政府推动高质量发展的工作要求。市委市政府高度重视成本预算绩效管理工作，市领导多次在市委深改委会议、市委常委会、市委财经委员会会议、市委审计委员会会议等多个重要会议上对成本绩效工作作出重要指示；持续对多个领域成本预算绩效管理作出批示，要求开展成本绩效分析。2025年3月，市委书记陈吉宁在专题调研财政工作时明确强调，要持续深入抓好财税体制改革的各项任务，推进成本预算绩效管理改革提质增效，稳妥有序开展好重点领域改革试点，更好为国家试制度、探新路。

三是破解上海财政发展现实难题的关键举措。从上海实际看，近年来财政收入增长速度逐步放缓。同时，科技、教育、社保等重点领域支出需求较为旺盛，惠民生、促消费、增后劲需要进一步加大支持力度。当前和今后一个时期，财政收支矛盾更为突出，紧平衡态势更加凸显，财政可持续发展面临较大压力。在此情况下，部分项目资金的使用还是存在不同程度的闲置浪费、低效无效现象。因此，成本预算绩效管理改革提质增效也是现实所需，不仅有助于缓解收支矛盾，也倒逼职能部门强化科学化精细化管理，推进政府治理创新，高效规范地使用财政资金。

加强系统谋划，筑牢制度支撑

成本预算绩效管理改革是一项综合性工程，涉及面广、改革难度大，上海市坚持系统思维、整体谋划，从全市层面统筹形成“1+2”的制度框架体系，为改革落地见效提供坚实保障。

（一）顶层设计一张“路线图”。2023年9月印发的《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》是全国首个由省级政府层面印发实施的成本预算绩效管理文件。重点明确了四方面内容：一是确定总体目标。推动成本预算绩效管理改革，加快建立“预算申请问成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的成本预算绩效管理体系。二是明确实施路径。2023年起，“第一年试点、第二年推广、第三年提升”，按照“三步走”分步实施改革。三是提出重点任务。包括全面实施成本预算绩效分析、加强重点领域成本管控、优化全过程管理链条、加快标准体系建设、健全管理制度体系等五方面18条具体任务。四是强化组织保障。市级层面建立成本预算绩效管理改革工作机制，形成市委市政府统一部署，市人大监督联动，市财政部门牵头协调，各市级预算部门、各区主责落实的成本预算绩效管理工作机制。

（二）配套绘好两幅“实景画”。一是分年度制定工作方案。在实施方案的基础上，《上海市2024年度全面推开成本预算绩效管理工作方案》和《上海市2025年度成本预算绩效管理提质增效工作方案》先后印发实施，明确全年目标和任务。二是制定印发项目和政策分析《操作指引》，明确“谁来做”“怎么做”“做什么”“做完怎么用”，细化完善参考提纲、示例或模板等工作范本，如工作通知等程序类，成本核算分析和指标编制等说明类，分析方案、分析报告等模板类，推动提升成本预算绩效分析的规范化、标准化水平。

聚焦关键环节，提升改革质效

2023年以来，组织各市级部门对预算800万元以上及其他重要项目和政策进行全面梳理，各区参照梳理，形成市、区目录清单，共近3000个项目，涉及资金量6000多亿元，全面开展成本预算绩效分析。通过清单式管理和项目化推进，横向到边，实现主要部门全覆盖，重点政策和项目全覆盖；纵向到底，推动市、区、街镇各层级改革。紧扣科学确定绩效基线、优化业务管理流程、深化成本核算分析、优化完善管理机制“四个环节”，着力找准降本增效和管理优化的关键点，形成了一批可供复制推广的分析方法。

（一）狠抓事前功能评估。有效落实党的二十届三中全会和十二届市委五次全会关于强化事前功能评估等部署要求，科学评估项目功能定位，论证是否与发展阶段、公众需求、财力许可相适应，突出基本功能，注重关口前移，做好前期规划，找准不同方案下综合效益最优水平，设立绩效基线，有效避免部分领域超越实际需要、设施设备功能冗余浪费、投入保障过高等问题。如“市域铁路项目”在确保核心功能的前提下，通过将部分站点和停车场由地下线调整为地上布置，调整尚不成熟的远期规划线路等，有效优化建设规模，共计优化建设规模6.1万平方米。

（二）强化比较研究分析。广泛调研收集伦敦、东京等国际城市，国内重要省市数据情况，通过国内与国外、市级与区级、同行业同领域多层次全面对标，横向看差距找短板，纵向看变化明趋势，确定更合理的绩效水平和最低的成本水平。比如，“市属公共污水处理系统运营管理”项目先与国内外大城市对标，找准发展方位。对标发现，其服务规模和服务标准在国内外重点城市中居于前列，但服务成本高于部分城市。再纵向同口径对比我市行业历史数据，对人工成本、动力费、药剂费、修理费等主要支出项进行对比分析。最后通过改革现有成本规制结算模式、鼓励企业加强成本运行监控、强化污水污泥资源化利用等一系列举措，将单位污水污泥处理成本进一步降低。

（三）全面剖析业务流程。深入工作一线，摸清历史成本和工作流程的对应关系，将业务流程细化到最末端节点，将成本分解至人工、材料、设备、能耗等细项构成，加强各环节成本合理性的分析研判，实现成本精细化管控。比如，“12348”公共法律服务平台项目通过在热线中心“蹲守式”调研，全面梳理细化各项服务的工作流，形成热线、网络、实体三大平台22条绩效基线，并进一步形成不同时段、更加精细的成本模型，针对凌晨时段热线实际来电率不高，人员配置相对富余的情况，形成更加合理的人员配置优化方案。

（四）探索从着眼于“一件事”的降本增效扩展到“一类事”的成本管控。对绩效目标、业务流程、成本构成、管理模式相近的项目打包整体开展成本绩效分析，打破部门壁垒，突破样本局限，从盯着“某个点”到处理“整个面”，从疏通“单环节”到打通“全流程”，实现从个案处理到同类优化的转变。通过梳理共性事项，界定支出范围，强化对标分析，找到“最大公约数”，建立统一标准，找出更优模式。比如，“高校物业管理费一类事”针对28所市属公办高校“保安、保洁、绿化、维修、宿管”等5项共性服务模块，统一各高校物业管理绩效基线，并按照“中心城区、郊区”等分类分层原则，形成“岗位标准”等成本定额和支出标准建议各20个。又如，“数字化运维项目”将预算审核模式从原有的基于“资产规模乘以费率”核定转变为基于“实际运维事项发生成本”核定，形成运维服务标准化事项64项，公共服务标准74个，成本定额标准33个。再如，组织各区财政局对公益林养护、公共绿地养护、景观灯光维护、生活盒子运营等13个跨区“一类事”开展比较研究。充分借鉴国际地铁联盟先进经验，梳理确定关键共性指标，研究设置标杆值，推动全市基本公共服务均等化。

突出实践成效，赋能治理升级

从“降本增效”到“优化管理”，关键在于将成本意识贯穿于政府管理履职的全过程，构建“以成本定标准、以标准促改革、以改革提质效”的良性循环。

（一）实事求是降本增效。通过厘清保障边界、评估功能定位、加强精细管理、推动技术升级、优化体制机制等路径，精准挤出预算“水分”，同口径降本率达10%以上。比如，“轨道交通运营补贴项目”拟通过优化管理流程，降低冗余车辆日常维修成本，提高生产效率，节约运维成本，落实降本增效方案。又如，市发展改革委、市财政局研究制定《进一步强化市级建设财力项目成本绩效管理工作方案》，完善政府投资项目全生命周期成本管控机制。

（二）创新深化财政改革。一是深化推进零基预算。各级财政部门以成本预算绩效管理改革为契机，对量大面广的项目支出集中开展一轮“体检”，将节省下来的资金用在重大战略任务和重要民生领域，真正用到了“刀刃”上。将分析结果与预算安排挂钩，从“先有预算后有成本”向“先有成本后有预算”转变，把绩效理念和方法深度融入预算管理，充分发挥预算绩效管理在改变财政支出只增不减固化格局、加大财政支出优化整合力度，打通预算绩效“最后一公里”。二是推进标准体系建设。坚持问题导向和结果导向，通过开展一个项目、出台一批标准、规范一个领域，建立公共服务绩效、成本定额、财政支出合理水平的标准“量尺”，形成一批公共服务、成本定额、财政支出“三个标准”，主要涉及物业管理、设备购置、大型活动、维修改造、服务保障等领域，促进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化。三是促进财政政策精准发力。围绕特定政策目标，全面梳理评估领域内各项政策设置及实施情况，创新开展一揽子财政政策分析，剔除重复、弥补缺位、调整错位，强化政策资金统筹，把有限资源聚焦到重点产业和重点任务上。比如，“稳就业”一揽子财政政策分析，全面梳理全市就业政策，聚焦资金占比约80%的18项政策，归并清理成效不高、功能重叠、执行环境变化的政策，进一步聚焦特定人群就业和重点产业方向，优化财政政策供给。

（三）促进提升政府治理效能。算好“成本账”“发展账”，促进更多政府部门、企事业单位强化科学化、精细化管理，撬动公用事业、公共服务等多个重要领域深层次改革。比如，推动国有企业压减冗员、关停低效产能、调整产业布局，加快新技术、新能源、新模式应用；出台或修订成本规制及相关绩效考核管理办法，明确定额标准，用制度管人、办事，助力消除权力寻租空间，推动党风廉政建设。2025年7月，《上海市推进市属国有企业公共服务事项成本绩效管理工作方案》审议通过，聚焦国有企业涉及财政支持的公共服务事项，重点推进地面公交、水上客运、轨道交通、污水处理、垃圾处置等项目成本绩效分析，激发国有企业降本增效内生动力，加强国有企业公共服务事项成本管控。“市属公共污水运营处理项目”修订印发《上海市污水处理成本规制管理办法》，制定《上海市市属公共污水处理系统运营绩效考核办法》，进一步健全结算、考核和管理机制。又如，加强政府购买服务管理，全面梳理购买服务项目，计划2025年至2027年实现成本绩效分析全覆盖，建立预算管理、采购管理、合同管理、考核验收等全生命周期管理机制。再如，提升公共服务质量，文化场馆“基本运行一类事”和“布展、陈列经费一类事”通过划定保障边界，整合运营力量，探索多元化收入，增强自我造血功能。

总结发展经验，放大改革成效

成本预算绩效管理改革是对现代预算制度的探索，也是政府向科学化、精细化管理迈出的重要一步。上海市形成一系列行之有效的工作举措，其改革实践被财政部作为典型案例在全国推广。

思想引领是根本。要始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻把握“财政是国家治理的基础和重要支柱”的核心定位，将成本绩效管理改革深度融入国家治理大局，把提升政府治理效能、提高群众满意度作为重要评价标准，确保改革不偏离降本增效、优化管理正确方向。

高位推动是关键。成本预算绩效管理改革触及政府治理旧有管理方式，部分部门认识仍存在障碍。市委市政府领导多次研究改革工作，在重要会议上反复强调加强成本效益分析，连续两年召开全市工作部署会议，以上率下、层层压实，带动各项工作顺利推动，形成了上下同心、协同推进改革的强大合力。

机制创新是保障。成本预算绩效管理通过建立财政与业务部门“双牵头”的工作机制和纳入党政领导班子考核的激励机制，既压实了业务部门主体责任，提高了部门的积极性，又加强了财政部门的统筹管控力，构建“权责清晰、协同高效”的治理机制，充分激发改革内生动力。

实地调研是基础。坚持“不唯增、不唯减、只唯实”，深入一线调研，细致核验情况，是确保后续降本增效措施贴合实际、具备可操作性的重要基础工作。

数据支撑是保证。数据质量是分析的根基，涵盖财务与业务两方面。项目实施单位普遍缺乏分账核算机制，部分预算项目数据依赖手工记录，部分单位使用第三方管理平台，存在数据资产外流与业务捆绑风险。因此，要打开结构分析，摸清台账底账，强化财务数据与业务数据的整合共享，为分析的科学性与精准性提供坚实数据基础。

落实应用是重点。做出分析报告不是成本预算绩效管理工作的终点，应通过预算安排的“硬约束”，将评估结果切实应用落实到预算管理工作中。分析过程中提出的各项业务管理优化举措落实需要更多协同部门参与，并运用多元化的激励和约束机制，将改革成果真正成为政策完善的“催化剂”和管理提升的“助推器”，推动政府治理能力整体提升。

下一步，我们将持续深化习近平新时代中国特色社会主义思想的实践运用，深入贯彻落实党的二十届三中、四中全会提出的关于加强公共服务绩效管理和强化政策实施效果评价等要求，对标对表加强财政科学管理要求，以“常态化、长效化、系统化”为目标，进一步推动成本预算绩效管理改革向纵深发展，加强重点领域、重点项目和一揽子财政政策成本绩效分析，深化完善事前功能评估、成本定期分析、定额动态调整、预算优化安排的工作机制，不断提升财政政策效能和资金使用效益，更好推动高质量发展，推动政府治理体系和治理能力现代化再上新台阶。

■专家点评

攻坚成本预算绩效管理 健全现代预算管理模式

郑春荣

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。预算绩效管理是健全现代预算制度的重要举措，党中央、国务院对此高度重视。党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理。2018年，国家出台了全面实施预算绩效管理的意见，提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，标志着我国全面实施预算绩效管理。

随着预算绩效管理工作的不断深入，一种基于成本、质量、效益分析与比较方法的预算资金分配与管理模式应运而生，它就是成本预算绩效管理。它以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心，由各部门在职责范围内合理确定绩效目标，制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上编制预算，推动实现财政资金配置的科学性、绩效性。近年来，全国已有超半数省份开展了成本预算绩效管理试点。纵观上海近年来的改革实践，勇于化财政压力为改革动力，已构建成型一套科学规范、约束有力，与预算管理深度融合的成本预算绩效管理机制，成效显著，亮点颇多。

一是顶层设计，制度先行。上海出台了全国首个由省级政府层面印发实施的成本预算绩效管理文件，进行了整体性制度性创新，包括确定总体目标、明确实施路径、提出重点任务和强化保障等，以系统思维谋篇布局，有条不紊实施。

二是围绕政府治理效能的提升，扎实推进。将成本绩效理念和方法融入预算管理全过程，实现了成本绩效分析与事前评估、预算评审、绩效评价环节的衔接融合，着力找准降本增效和管理优化的关键点，形成了一批可供复制推广的分析方法。

三是举一反三，促进财政管理法治化、科学化、标准化和规范化。在改革中对绩效目标、业务流程、成本构成、管理模式相近的项目打包整体开展成本绩效分析，打破部门壁垒，建立统一标准，探索从着眼于“一件事”的降本增效扩展到“一类事”的成本管控。

最后需要指出的是，世界各国对于绩效预算的探索已经超过了50年，仍然存在许多难以克服的挑战。例如有些绩效目标是长期性的，很难在短期内衡量和评价；绩效预算的实施要求财政部门掌握充分的信息，并能够对投入进行严格的监督和控制，这对财政管理能力提出了很高的要求；社会效益的评价远比商业效益的评价复杂；当前国内外经济形势复杂，项目成本和收益的核算面临较大的不确定性，等等。

当前上海的成本预算绩效管理改革已走在全国前列，形成一系列行之有效的工作举措，其改革实践被财政部作为典型案例在全国推广。党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议提出“加强预算绩效管理”，对成本预算绩效管理提出了更高的要求。相信在上海各级政府及相关部门、绩效工作者的共同努力下，改革必将披荆斩棘中稳步推进，形成新的上海经验，以全新的现代预算管理模式助力我国经济发展和民生保障。

（作者为上海财经大学公共管理学院教授）

原标题：《要保证效益，要降低成本，上海如何改革成本预算绩效管理？》

栏目主编：杨逸淇 文字编辑：任思蕴

来源：作者：上海市财政局