“城市更新局”来了：城市发展的逻辑正在起变化

来源：滚动播报

（来源：千龙网）

城市更新，正在成为不少地方城市治理的重要关键词。

2026年1月1日起，《济南市城市更新条例》开始施行。济南市人民政府新闻办公室近期召开新闻发布会，对《济南市城市更新条例》进行了解读。

2026年元旦，《天津市城市更新条例》也开始正式施行。这是天津城市更新领域首部地方性法规。

近年来，济南等城市大力实施城市更新行动，取得积极成效。与此同时，多地住房和城乡建设部门完成更名，“更新”取代“建设”，成为新的机构名称。

城市发展根本逻辑在悄然变化

近年来，湖北多地“住建局”更名“住更局”，曾引发舆论关注。

2024年起，湖北省在省会武汉市率先成立住房和城市更新局之后，在全省范围内推进机构改革，目前，武汉市之外的16个地市州住房和城乡建设局已更名为“住房和城市更新局”，并完成挂牌。由此，湖北成为全国首个实现省域层面全覆盖调整的省份。

一些大城市更早开始相关实践。广州的部门调整起步更早，2015年前后，广州围绕“三旧”（旧城、旧厂、旧村）改造，设立专门的城市更新管理机构，成为全国最早在市级层面将城市更新单列为政府职能的城市之一。到2019年，随着机构改革推进，相关职能被整合进入规划和自然资源系统，实现了与国土空间规划体系的深度融合。

深圳的路径则更具独立性，2019年成立城市更新和土地整备局，与住房建设部门并行运行。在东北地区，沈阳也较早将城市更新从传统住建体系中调整出来，通过设立独立的城市更新管理机构，与住建部门形成并行推进的工作格局。

如果仅从字面理解，这些名称的改变，似乎只是一次行政机构的“换牌”。但放到当前全国城市建设与发展的现实语境中，这一变化更像是一种信号：城市发展的根本逻辑，可能正在悄然发生变化。

长期以来，随着城镇化推进，我国城市在空间层面往往表现为资源的“不够用”：住房不足、基础设施建设滞后、公共服务设施覆盖不足。在这一阶段，城市空间发展的主要任务是大规模建设——新城新区开发、房地产项目建设以及土地财政等一系列制度安排，围绕增量扩张逐步形成了一整套发展体系。

如今，随着城镇化进入后半程，城镇化速度明显放缓，后续增长速度与本世纪前二十年相比将明显下降。近年来，部分城市已经进入常住人口减少的“收缩状态”。

在此背景下，盘活存量而非继续做大增量，逐渐成为多数城市面临的发展命题。城市所要应对的问题也在发生变化。越来越多城市面对的已不再是资源“有没有”的数量问题，而是“好不好”的品质问题。

经过多年发展，存量城区，尤其是老旧街区，普遍存在管线老化、功能混杂等问题，老城区公共空间碎片化、利用效率偏低。城市如何在极端气候、人口老龄化和产业结构调整背景下保持韧性，对城市发展策略提出新的要求。这些问题，单靠新增建设已经难以解决，城市更新成为更为重要的路径。

从这个角度看，城市并没有停止发展，而是进入了一个更加复合、多维的新阶段。这正是城市更新成为核心议题的现实背景。

“更新”不是语言创新，而是治理逻辑前移

从国际视野看，城市更新并非新概念。

发达国家普遍在20世纪六七十年代、城镇化进入中后期时，完成了从“建设”向“更新”的转型。

在城市进入存量发展阶段后，多个国家在政府层面将城市更新或城市再生上升为核心治理职能，其共同特征是：将城市更新视为一项长期、系统性的公共治理任务，而非阶段性的建设工程。

作为最早开始大规模城市化的发达国家，英国的城市发展政策在20世纪50年代依然以卫星城和新城建设为重点，但在60年代末开始转向内城复兴，重点从拆除转向内城的复兴，并在20世纪80年代后逐步推广基层的社区规划，并鼓励公众参与。

美国从20世纪70年代末将城市发展的重点转向城市更新（urban renewal），由地方政府对中心城区衰败区域的土地予以征收。然后转售给开发商进行再开发，并同步纳入居民参与要求。

新加坡在20世纪60年代面对严重住房短缺和居住环境恶化，成立建屋发展局（HDB），集中推进公共住房建设，实现大规模人口安置。到20世纪90年代，“居者有其屋”目标基本实现，但公共住房老化和人口老龄化问题逐渐显现，住房政策重心随之转向存量更新与社区活力提升。

在我国，香港地区的城市更新起步最早。自20世纪60年代起，由政府主导解决贫民窟清理和居住安全问题。随着更新任务的长期化和复杂化，治理架构不断调整。进入2000年后，城市更新逐步从单一拆建转向多元路径，形成更新、修复与活化并行的综合模式。

从国家政策层面看，“城市更新”并非近两年的新提法。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中就首次提出将城市更新作为国家重点战略，以新发展理念为引领，通过系统性改造老旧城区、活化工业遗产、完善基础设施等手段优化城市空间。

2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

近年来，国家住房和城乡建设部持续推动城市更新的落实，不断提升城市生活空间品质，并提出“先体检、后更新”的城市更新程序，并于2025年7月颁布《城市更新规划编制导则》。

在各地的实践中，更新早已存在。但过去，其更多以专项行动或阶段任务的形式出现，往往依附于老旧小区改造、棚改或特定片区再开发。如今，随着“更新”被直接写入政府部门机构名称，意味着其角色正在发生变化。

这背后，是国家对城市发展方式的重新定位。城市更新不再只是改善居住条件或拉动投资的工具，而成为连接城市环境、人口结构、产业调整、公共服务和安全治理的重要抓手。这一转变，对政府部门提出的要求，不仅是建设能力，更是统筹能力和制度设计能力。

也正因如此，简单地将“更新”理解为“取代建设”并不准确。更新时期依然需要建设，只是这种建设不再追求外延扩张，而更强调嵌入式改造、系统性修复和精细化治理。

关键不在更名，而在功能重构

城市更新本身是一项系统性强、复杂度高的工作。与传统城市建设相比，它面对的不是“白纸画图”，而是在既有城市空间中动结构、调利益、改秩序，往往同时涉及居民、产权人、开发企业、金融机构、街道社区以及多个政府部门。

城市更新过程中，既要处理产权碎片化、利益分配不均、历史遗留问题，又要兼顾公共利益、社会稳定和文化保护，任何一环失衡，都可能导致项目停滞。因此，城市更新不仅是工程问题，更是一项高度依赖协商、统筹和制度设计的治理工作。

长期以来，城市更新的核心堵点，往往卡在“谁来统筹”上：住建部门负责工程项目建设，自然资源部门负责土地和空间规划，而更新项目天然跨越二者边界，导致协调成本高、推进周期长。一些地区，如湖北，通过较大幅度调整相关部门职能，试图在制度层面回应这一结构性矛盾。

各地相继设立城市更新相关机构，路径虽不完全一致，但放在一起看，可以发现一个共同趋势：城市治理的关注点，正在从开发新空间，转向重构既有空间的运行和维护方式。

当然，行政机构的更名和调整，并不意味着现有体系已经完全成熟。更名本身并不能直接解决所有问题。

一些城市在设立城市更新局之后，因各种原因进行了部门撤销或者再调整。例如，广州作为首个成立城市更新局的城市，在4年之后的2019又将该部门职能并入市规划和自然资源局，但两个部门依然协同持续推动城市更新工作。在番禺区等市辖区依然有区一级的城市更新局，进行更新项目的落地实践。与此同时，近年来，住建局城市更新处仍在城市更新工作中发挥重要作用。

可以看出，部门改名是一个动态的过程，名称并非最重要的因素。可以看到的是，城市更新正被作为一项长期、系统的治理任务来对待。这一变化与房地产市场的阶段性调整有关，但并不等同于房地产问题本身。随着城市规模、结构和社会需求的变化，更新成为必然选项。

因此，理解这轮更名的意义，不应简单视为常规机构改革，也不能局限在是否“去房地产化”的认知视角。它更像是一种中国式现代化大体系下城市治理方式的更新——城市不再是高楼大厦的生产机器，而被重新理解为一个以人民为中心、需要持续完善、动态调适的复杂系统。

当然，部门名称的变化，并不会自动带来治理能力的提升。城市更新真正的难点，在于如何在多重目标之间取得平衡：发展与保护、效率与公平、公共利益与市场机制。

住房和城市更新局能否从传统项目审批者的角色，转向空间治理的组织者和协调者，仍有待实践检验。但可以确定的是，当更新成为城市治理的常态命题，城市发展的评价标准也在随之改变。城市不再只是被建设的对象，而是一个需要被持续理解、修复和优化的系统。

这，或许才是更名背后更值得关注的深层变化。

作者：李昊 中国城市科学研究会城市老旧街区改造专委会委员，北京城市学院城市建设学部教授