国金宏观宋雪涛｜宏观专题分析报告：政策如何做好开门红

作者：宋雪涛

摘要

■核心观点

作为“十五五”规划开局之年，2026年经济实现“开门红”，迈好“十五五”时期发展第一步，意义重大，事关长远。2026年政策将靠前发力，以投资端为抓手推动经济实现“开门红”，养老、托育、医疗等民生类投资、消费基础设施建设和城市更新是基建投资的重点方向。从实施主体看，中央和国央企主导的基建投资将发挥积极作用。近期政策的另一个积极之处是“重视解决地方财政困难”。当前地方财政已从“保民生、保工资、保运转”的“三保”演变为需要兼顾“还本付息与保清欠”的“五保”。但是对于财政自给能力不足的地区而言，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况进一步凸显，财政可持续性面临更大挑战。在此背景下，推动财政可持续已成为地方治理的重中之重，核心在于树立“因地制宜”的正确政绩观。因地制宜的核心是“实事求是”，而实事求是的关键在于完善差异化的考核评价体系。面对2026年的经济部署，各地省委在表态坚决扛起责任的同时，更加强调“因地制宜、科学合理”地设定发展目标。这意味着在即将到来的“十五五”规划衔接期，地方政府将从“速度竞争”转向“能力与负担平衡”的良性轨道。中央财政的“进”聚焦在提振消费和投资回稳，地方财政的“稳”聚焦在化债清欠和可持续，最终将体现为财政支出力度的扩大。考虑到2026年赤字率将与2025年大致持平，通过优化税收征管效率、规范税收优惠和财政补贴政策等举措增加财政收入，将成为扩大财政支出的优先选项。2026年一般公共预算支出较2025年的增量有望超过1万亿元，其中赤字扩张仅贡献2200亿元。

风险提示

对政策的理解存在偏差，投资端修复不及预期。

正文

作为“十五五”规划的开局之年，2026年经济实现“开门红”，迈好“十五五”时期发展第一步，意义重大、事关长远。2025年12月19日召开的国常会指出，“要靠前发力抓落实，以扎实有效的工作不断巩固拓展经济稳中向好势头，确保‘十五五’开好局、起好步”。

2026年政策将以投资为抓手靠前发力，推动经济实现“开门红”。

2025年下半年以来，固定资产投资增速延续负增长，背后的原因既有财政支出结构的调整，也涉及专项债加力化债清欠对项目投资的挤出。

习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“对投资下滑，既要高度重视也要沉着冷静”、“有些‘十五五’规划项目准备好了，可以提前开工建设，但必须以防止无效投资为前提”。

12月12日财政部召开的党组会议强调，“要及早谋划、落实落细明年各项财政工作，进一步提高财政宏观调控效能，有力推动经济社会持续健康发展”。

中财办副主任韩文秀12月13日在中国经济年会上提到，要“靠前实施具备条件的‘十五五’重大项目，发挥重大工程牵引带动作用”。中财办有关负责同志详解中央经济工作会议精神时也提到，“实施时机上，主动靠前发力。合理加快资金下达拨付，推动尽快形成实际支出和实物工作量”。

从近期的政策信号看，2026年政策开门红将聚焦于基础设施建设投资。

李强总理主持召开国务院“十五五”规划《纲要草案》编制工作领导小组会议时提出，要“谋划一批能够带动全局的重大工程、重大项目、重大载体，既为未来发展积聚新动能、培育竞争力，又为当前扩大内需、稳定经济运行提供支撑”。中财办明确提出要“加快建设停车场、充电桩、旅游公路等消费基础设施，提高养老、托育、医疗等民生类投资比重，高质量推进城市更新”。

国家发改委12月31日表示，已下达2026年提前批两重建设项目清单2200亿元，支持城市地下管网、高标准农田、“三北”工程、有效降低全社会物流成本等领域；中央预算内投资750亿元，支持城市更新、水利、生态保护修复、污染治理、节能降碳等领域。此外，老旧小区加装电梯、养老机构设备更新、商业综合体、购物中心、百货店、大型超市等线下消费商业设施的设备更新均被纳入2026年设备更新的支持范畴，上述领域也是扩大有效投资的重点方向。

国央企将作为基建投资的实施主体发挥积极作用。12月12日国资委党委召开专题会议强调，“靠前推动一批重大项目落实落地，以增量投入支撑扩大内需”。李强总理在12月23日召开的中央企业负责人会议指出，“中央企业要在推进重大基础设施建设中提供强力保障，加快传统基础设施更新和数智化改造，适度超前开展新型基础设施建设”。

投资开门红在资金层面也有较为充足的保障。除已下达的两重建设项目和中央预算内投资的提前批资金以外，还有5000亿元新型政策性金融工具、2000亿用于项目建设的债务结存限额以及专项债结转结余资金。

除了经济工作会议提出的“投资止跌回稳”和四中全会以来持续强调的“扩大内需、提振消费、投资于人”这两个方面外，近期政策的另一个积极之处是“重视解决地方财政困难”。

当前地方财政已从“保民生、保工资、保运转”的“三保”演变为需要兼顾“还本付息与保清欠”的“五保”。国家发改委12月13日表示，“改进提升营商环境，现在最大的一个动作是清理地方政府的欠款，单个合同或单个项目欠款50万元以下的，到2025年底要全部清理完毕”。中财办副主任韩文秀在中国经济年会上表示，要“下更大的气力推进解决拖欠企业账款问题，坚决防止前清后欠”。

但是对于财政自给能力不足的地区而言，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况进一步凸显，财政可持续性面临更大挑战。在此背景下，推动财政可持续已成为地方治理的重中之重，核心在于树立“因地制宜”的正确政绩观。

总书记反复强调，“因地制宜”不是一句空话，而是要体现在每一个具体项目中。以“农村改厕”为例，南北方环境差异巨大，有些地方人迹稀少却盲目搞标准化厕所，或是罔顾旱涝差异硬套模式，这便是典型的形式主义。在产业发展与科技创新上，“因地制宜”表现为明确的区域分工。政策已明确指定北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区为国际科技创新中心，这三个地区也各有特点：京津冀侧重“从0到1”的基础创新和原创技术，长三角侧重高端制造业与装备创新，而粤港澳大湾区则依托活跃的民营经济与出口导向，侧重于成果转化和应用创新。

因地制宜的核心是“实事求是”，总书记特别强调要追求“实实在在、没有水分”的增长，这也是国务院近期反复强调统计数据“挤水分”的原因。只有数据真实，地方政府才能在实事求是的前提下转变发展思路，进而从源头上解决债务与产能过剩问题。

而实事求是的关键在于完善差异化的考核评价体系。习近平总书记在中央经济工作会议上强调，“政绩观既体现在抓发展上，也体现在惠民生、保稳定上；既体现在即时见效的显绩上，也体现在打基础、增后劲、利长远的潜绩上；既体现在解决现实矛盾上，也体现在解决历史遗留问题上”、“要完善差异化考核评价体系，提高考核的针对性和科学性，让考核指挥棒真正管用”。中财办也提出要“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，推动树立和践行正确政绩观”。

面对2026年的经济部署，各地省委在表态坚决扛起责任的同时，更加强调“因地制宜、科学合理”地设定发展目标。这意味着在即将到来的“十五五”规划衔接期，地方政府将不再盲目大干快上或搞短期出业绩的形象工程，而是会结合自身特长与能力范围，在统一大市场的框架下寻找合适的增长点，从“速度竞争”转向“能力与负担平衡”的良性轨道。

中央财政的“进”聚焦在提振消费和投资回稳，地方财政的“稳”聚焦在化债清欠、因地制宜和实事求是，最终体现为财政支出力度的扩大。

2025年12月27至28日召开的全国财政工作会议明确，要“扩大财政支出盘子，确保必要支出力度”。中财办解读中央经济工作会议精神时强调，要“用好用足财政政策空间，为应对未来风险留有余地，确保财政可持续”。

考虑到2026年赤字率将与2025年大致持平，而名义增速的提高将保证赤字总规模增速的大致稳定，并通过优化税收征管效率、规范税收优惠和财政补贴政策等举措增加财政收入，进而扩大财政支出。这意味着即使保持赤字率不变，赤字规模扩张2200亿元，一般公共预算支出较2025年的增量仍有望超过1万亿元，为“十五五”实现良好开局提供有力支撑。

风险提示

1）对政策的理解存在偏差。对政策的态度和财政货币政策的展望存在主观性，可能和实际落地情况存在差异。

2）投资端修复不及预期。考虑到地方政府化债清欠压力较重，由地方主导的投资可能增长动能相对不足，进而拖累投资端整体修复。

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《宏观专题分析报告：政策如何做好开门红》

报告信息

证券研究报告：《宏观专题分析报告：政策如何做好开门红》

报告日期：2026年1月6日

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宋雪涛 SAC执业编号：S1130525030001