上海营商环境2026方案解读：以大营商理念塑一流产业生态

来源：澎湃新闻

1月4日，2026新年返工第一天，2026年上海营商环境行动方案——《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》（以下简称2026年方案）发布。

自2017年底起，上海已连续出台8版优化营商环境行动方案，近3年均在“新春”首个工作日发布。2026年上海营商环境行动方案发布提前到新年首个工作日，并在简称中以年份替代版本数字，展现出“营商环境”在上海城市发展中的关键地位已进入常态、稳固状态。

作为上海营商环境的持续关注者和研究者，澎湃研究所近年每年解读上海营商环境行动方案的重点和变化。澎湃研究所研究员将2026年方案提炼为四个关键词：延续性、重产业、走出去、大营商。

延续迭代，求成效

2026年方案在很大程度上延续了2025年8.0版方案的基调，并有所提升。

第一，精要、务实。8.0版方案首提“提高政策易读性”，“政策文本力求短小精悍、通俗易懂、直奔主题”；并且，“律人先律己”，8.0版方案文本共58条举措，相比6.0版的208项举措和7.0版的150项举措，更加精要。

2026年方案更为聚焦，文本更精练，仅两级目录4大方面，举措26条。同时，据上海市发展改革委营商环境建设处副处长孔媛介绍，2026年方案的顶层设计，更加注重“政策的颗粒度”，以推动企业反映突出的难点堵点问题“可操作、可落地、可执行”。

第二，延续、深化。8.0版方案曾提出一些让人印象深刻的新举措，如“政策申兑便利化”“推行检查码”“建设活力街区”“解决涉企诉求”等，2026年方案中仍有提及、继续强调。一来是为了久久为功，减少政策与实感的“温差”，抓落实，重成效，二来新方案具体举措在侧重点或深度、强度上也有不同。

以澎湃研究所研究员有过深入调研的“建设活力街区”“惠企政策申兑”两类举措为例。

2024年，澎湃研究所基于大量调研，发布《上海街市管理商户满意度报告》，介绍了商户感受和问题，分析了既有的监管特征，提出了强化基层协商机制、增加自下而上互动、优化监管等建议。

8.0版方案呼应了此项调研，提出“建设活力街区”举措，“鼓励街镇在监管创新、交通管理、商户和居民协调等方面探索创新”“进一步降低管理成本和经营主体负担”等。

2025年，澎湃研究所研究员跟进了这些举措在基层的落实，挖掘了部分街镇在“疏导点”设立、外摆备案、店招评选等方面的创新做法，但也发现政策落地存在滞后，执行力度、速度仍须提升等问题。

2026年方案保留了“建设活力街区”举措，内容除了继续“优化外摆设摊、户外广告、户外招牌等监管审批”“持续提升街区活力和‘烟火气’”，还提出“以文体场馆、演艺剧场、高校小区为核心”“打造创意生态街区”。

“惠企政策申兑”方面，8.0版方案针对惠企政策“看不懂”“不好找”“不好申”问题，提出要“优化‘一网通办’惠企政策精准服务平台”（即“随申兑”专区），“拓展政策‘免申即享’‘直达快享’覆盖面”“建立‘处长（科长）讲政策’制度”等。

2025年，澎湃研究所研究员对上海惠企政策的全生命周期及相关服务业做了系统调研，并总结了“普惠性v.s. 筛选性政策”的区别，惠企政策执行和信息传递涉及的四类主体——政策制定部门、“随申兑”平台、园区楼宇、服务中介的角色分工等。

2026年方案对“惠企政策全流程服务”提出了更高要求：不仅要“市、区两级惠企政策全量上线‘一网通办’‘随申兑’专区”，还提出“普惠性政策原则上全部纳入‘免申即享’”“简化非必要的专家评审”；在信息传递上，除了作为政策制定者的“处长（科长）讲政策”，还将“街镇、园区楼宇”整合到“推动政策触达”的流程中来。

构筑产业生态，促进专业服务业聚集

不仅有继承、延续，2026年方案也有变化和新意，其中最大的新意在于第一次提出“产业生态”，并设专章阐述。

8.0版方案中仅一条举措“提升产业营商环境”，提出“定制覆盖产业全链条的特色产业营商环境‘一业一方案’”。

2026年方案4大方面中，第三大方面即“打造友好适配的产业生态环境”，含6条举措，通过提供空间、融资、人力等要素保障，突出“产业生态”“园区楼宇服务”两大重点，鼓励打造各区域有特色的“营商环境品牌”。

“产业生态”是当前和未来几年政府引导发展的重心。上海中创产业创新研究院理事长、首席研究员杨宏伟博士认为，中国从改革开放初期的代加工、制造，正进入系统集成，建设自主品牌，布局全球供应链和产业链的阶段；这需要构建不依附他人的产业生态，包括纵向产业链和横向供应链，以及要素供给和服务支撑。有些地方的产业生态及相关政府服务已比较完善，如在深圳，电子业企业如果需要终端组装，可以从政府获取各个配件供应商的参考清单。

2026年方案提出，“促进产业聚集、空间聚集、要素聚集，因地制宜打造产业发展更适配、创新创业更友好的产业生态”。“聚集”是构建产业生态的一种方式，且不仅关乎制造业、实业，还必须有服务业，特别是生产性服务或专业服务业的参与。目前上海服务业占全市比重约8成。在上海的优势资源禀赋，和两业融合（先进制造业和现代服务业）的趋势下，“专业服务业高质量发展”也成为上海关注的重点。

上海市发展改革委产业发展处四级调研员郭剑飞介绍，上海即将出台“促进租赁和商务服务业‘产业集聚、空间集聚、要素集聚’相关政策文件，重点围绕“广告、人力资源、组织管理、咨询调查、旅行社、会展、法律服务”等7个重点领域在7个重点区打造若干特色鲜明的租商集聚区，同时，鼓励全市各区比学赶超、争创特色。上海将持续加大市区联动力度，培育产业生态，强化根植性，进一步提升服务能级，增强全球影响力。

园区，作为一种产业集群，甚至生态构建的一类空间，面临着提升能级、主导产业聚集度的要求和挑战。2026年方案提出“强化园区楼宇服务”举措，包括“优化完善园区管理体制机制，推动园区规模化集约化发展”，“支持有条件的园区楼宇建立涵盖政策服务、融资服务、物业载体、场景应用、诉求解决等功能于一体的一站式综合服务平台”等。

杨宏伟认为，当前上海部分园区能级不高，较多依赖于租金收入，这与过去20多年中心城区产业园区空间稀缺、供不应求的历史现实有关。园区企业的服务需求多依靠市场来满足，导致园区服务能力发育不足。随着上海园区空间供给由不足转为过剩，租金下降，园区未来可能面临优胜劣汰。在2026年方案等政府政策的引导下，只有那些能提供较好服务的园区才能持续发展。

世行对标形式改变，“走出去”服务受关注

澎湃研究所研究员梳理以往营商环境方案发现，1.0-7.0版方案的首要任务多强调对照世界银行营商环境评估指标——2021年之前为Doing Business（DB评估体系），2023年后为Business Ready（BR评估体系）。

2023年以后，上海“优化营商环境”更加“接地气”，面对真实的经济和企业问题，特别是8.0版，首次、旗帜鲜明地提出“提升企业感受”；同时也保持了对世界银行新指标体系的关注和准备——8.0版第一章为“深化世界银行对标改革”。

据报道，2025年上半年世界银行发布的数据显示，已公布的103个经济体中，中国的企业调查表现总体较好；在59项测评点中，中国在电子支付、获得电力、技能培训等领域的12项达到全球最优水平。上海绝大多数测评点优于全国及东部地区的平均水平，约有22项测评点达到全球最优水平。2025年末，世界银行官网正式发布2025年营商环境（BR）报告，但未披露中国数据。

对于世行指标，2026年方案改“直接对标”为“融入理念”，更“以我为主”，注重“国际对标与上海实践相结合”，“充分学习借鉴世行BR评估方法论，将公平、普惠、透明、数字化等理念融入各项工作安排”。

在涉外营商环境方面，2026年方案还更关注出海，提出“做强‘走出去’服务”举措，包括“做强企业‘走出去’综合服务平台和上海企业海外合作联盟”等。

2023年后，国内掀起新的“出海潮”。随着出海的深入，中国全球供应链战略的推进，中央也开始从国家层面正式关注和介入，并于2025年10月形成中国首个海外综合服务领域的指导文件——《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》。

作为专业服务业最发达，也是最倚赖于服务业发展的城市，2025年，上海全市统一的企业“走出去”综合服务平台建设加速，着手打造“1+（3+15）+X”“走出去”服务体系。澎湃研究所研究员调研发现，区级“走出去”服务平台已初具特色，同时也存在政策约束，并应谨防“内卷”，如何向企业提供更具差异性和解决问题的服务为较大挑战。

明确“大营商”理念，倡导“守规则、重契约的商业文明”

2026年方案的又一新意在于，将“打造多元协同的社会共治环境”确立为营商环境优化工作的四大方面之一，从而将以市政府主要职能部门主管的“营商环境”工作，拓展为涵括“政企沟通”“街区管理”“社会氛围”，并包含“街镇”“商协会”“媒体”“高校、智库”等多主体。此即反映了孔媛所说的“大营商”理念。

在“营造良好氛围”举措中，提出要“传承守规则、重契约的商业文明，厚植尊商、亲商、重商的文化土壤”，“弘扬企业家精神，讲好企业与城市共发展的故事，营造尊重和激励企业家干事创业的社会氛围”。

近两年，上海营商环境优化的“大营商”理念逐渐浮现、成形。这体现在两个层面：一是内容扩大，从起初的世行对标延伸到现实企业感受，从政企关系扩展到政府与产业（生态）关系和产业政策；二是主体增容，除了市级相关部门，还强调街镇基层角色，完善政企沟通机制，建立媒体观察员机制等，并形成了一套非常立体、综合、矩阵式的发现问题、推进工作的打法。

这一对营商环境理解的变化，固然是主管部门工作深入、积极作为的体现，从宏观角度看，也是社会对营商环境（政府担责）诉求的泛化，及政府对经济管理、产业引导需求扩张，共同作用的结果。澎湃研究所研究员近年观察到，企业、公众对营商环境的谈论，早已不限于政府部门工作，而是指向企业所在的、政府能影响的外部“环境”或者“制度”。政府将营商环境作为管理经济、引导产业、对话企业的有效抓手之一。立足“大营商”，每年聚焦重点行动举措，可能成为上海优化营商环境的工作基调。

城市因集聚而诞生。

一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。

澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。

澎湃研究所研究员 周燕玲