以法之力守护世界遗产

2025年11月28日，《安康市汉阴凤堰梯田保护与利用条例》经省十四届人大常委会第十九次会议批准。《条例》自2026年3月1日起施行。这不仅仅是一部地方性法规的诞生，更是安康人民对千年农耕文明瑰宝的庄严致敬，是运用法治方式为世界灌溉工程遗产可持续发展筑牢根基的生动实践，也是安康市人大常委会“聚焦善治立良法”聚力建设幸福安康的生动缩影之一。

安康市汉阴县凤堰梯田，位于陕西省南部汉文化发祥地之一的汉阴县，灌区面积5.12万亩，核心景区位于汉阴县漩涡镇，面积11.5平方公里。据文献记载，在今汉阴境域，周朝时期当地先民就开创了高度发达的农耕文明，距今有三千年的历史。近年来，汉阴县凤堰梯田相继被评为全国重点文物保护单位、国家AAAA级旅游景区、国家水利风景区、中国美丽田园，凤堰稻作梯田系统被农业农村部公布为第六批中国重要农业文化遗产，是陕南地区唯一的中国重要农业文化遗产。2024年9月，入选世界灌溉工程遗产名录。

大地浮雕，亟需法制护航

随着经济社会的发展，凤堰梯田保护压力日益显现，面临着梯田弃耕抛荒、传统农耕技艺传承困难、灌溉系统维护不足、局部建设活动影响整体风貌、旅游建设开发等一系列挑战和困难。 “凤堰梯田不仅是我们汉阴的梯田，也是世界的遗产，可是现在不仅种田的人少、水渠也损毁了一些，梯田里面建房也是花花绿绿的，记忆中的油菜花海、金黄稻浪越来越少了”居民贺小松说道。

为了贯彻“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的新时代文物工作方针，推动凤堰梯田保护利用取得新成效，安康必须扛起文化遗产保护的政治责任和使命担当。因此，通过立法进行刚性约束与长远规划，发挥法律的利剑作用保障凤堰梯田可持续发展，便成为历史与时代交付给我们这一代人的考卷。

坚守初心，坚持立法为民

汉阴县人大常委会肩负起使命担当，组织政府相关部门召开座谈会后，深入凤堰梯田核心景区范围内6个村现场调研，广泛听取镇村“两委”班子、县、镇人大代表、村组群众代表、辖区企业负责人意见，调查结果显示，97.8﹪群众支持立法。联合县政协组织召开凤堰梯田保护利用立法协商座谈会，向县委、县政府征求意见后向安康市人大上报了立法调研论证报告，凤堰梯田保护利用立法被纳入安康市人大常委会2025年立法计划。

“这是汉阴有史以来自己起草、自己应用的第一部法律，请大家一定要坚持以‘梯田保护守底线，为发展利用留空间’为原则，以‘维护人民群众利益’为出发点和落脚点，以‘促进经济社会发展’为目标，将‘立法为民’的理念贯穿立法始终，立一部务实管用操作性强的良法。”条例起草小组组长黄邦平在凤堰梯田保护利用立法工作启动座谈会上说道。

2025年4月7日，立法工作正式启动。

立法初期，“保护”的边界在哪里？“发展”的尺度又如何把握？如何让老百姓长久“受益”？这一个个问题萦绕在立法专班每个人的心头。为了解决这些问题，县人大常委会组织代表深入漩涡镇所在地核心村召开院落会19场，征求相关群众意见。“种地不挣钱，年轻人都出去赚钱了，等好多都荒了”“房子颜色五颜六色不整齐”“涉及文物、水利、农业好多部门，谁都可以管，谁都管不住，应该统筹一下，写清楚各部门职责”“建房、殡葬是个大问题”“景区建设也得限制一下”一条条来自田间地头的意见建议被起草组认真记录着。

为了使《条例》“接天线又接地气”，起草组先后学习140余部上位法律法规，组织政府相关部门召开研讨会4场，组织漩涡镇6个核心村召开7场座谈会征求意见，到广西龙脊梯田、云南元阳哈尼梯田学习立法经验，形成了《安康市汉阴凤堰梯田保护利用条例（起草稿）》初稿，通过线上平台以及线下基层立法联系点，先后3次向相关部门以及社会征求相关意见建议70余条，历经32次对《条例》修改完善。2025年11月28日，陕西省十四届人大常委会第十九次会议，审议通过了《安康市汉阴凤堰梯田保护与利用条例》。

“广泛走访调研、实地征求群众意见、数次座谈交流、外出考察调研、逐条逐句斟酌、多次讨论修改。那一摞摞被划得密密麻麻的草稿，不是一个个抽象的文字，而是我们在法律、法规、政策与那片热爱的土地之间，小心翼翼搭建的一座桥梁。我们生怕它不够牢固，承载不了那份沉甸甸的期望。”起草组成员成涛在谈及《条例》起草过程时说道。

问题导向，聚焦务实管用

《条例》针对凤堰梯田建设管理中的现实问题，作出了具体规定，共六章三十八条，统筹保护利用，聚焦问题导向与活态传承，注重社会参与，明确法律责任、罚责相当，构建一套符合凤堰梯田特点、科学完备、权责清晰、操作性强的地方性法规体系，为凤堰梯田这一珍贵复合遗产的永续保护和可持续发展提供法治保障。

《条例》着眼于“保护优先”与“立法为民”相统一。它绝非将凤堰梯田封存于“琥珀”之中，而是坚持“科学规划、严格管理、保护优先、合理开发、活态传承、永续利用”的基本原则，寻求一条可持续的发展之路。它通过科学的规划，划定保护红线，规范建设活动，同时鼓励在保护前提下开展文化旅游、生态农业等绿色产业，让守护绿水青山的村民也能共享现代发展的成果，实现生态效益、经济效益与社会效益的协同共赢。

《条例》致力于“历史智慧”与“现代法治”相融合。它汲取了千百年来当地人与大自然和谐共生的理念，从文化遗产保护、自然遗产保护、重要景观保护、农业面源保护、传统农耕保护等方面进行归纳总结，并将其上升为系统的法律规范。它明确了市、县、镇人民政府，梯田管理机构、村民组织和从业经营者等各方主体的权利义务，让凤堰梯田保护与利用工作有法可依、有章可循，为这片古老的土地注入现代法治的强大基因。

《条例》聚焦于“活态传承”与“永续利用”相促进。它充分体现凤堰梯田作为复合身份的遗产，强调整体性保护与活态传承，以保证为子孙后代留下这一“特殊的文物”。立法的价值，在于其前瞻性与长久性。今天，我们为凤堰梯田立下的“规矩”，其最终的目的，是确保在十年、百年之后，我们的后代依然能看见那“稻浪入眼漫无边，千层梯田 金光闪”的宏大壮美，依然能够在这片土地上，感悟中华民族千年传承的农耕文明。

我们相信，随着《条例》的实施，凤堰梯田的依法保护、合理利用、永续传承将迈入崭新的历史阶段，一幅生态更优美、文化更繁荣、产业更兴旺、百姓更富足的壮丽画卷，必将在青山绿水间徐徐展开。（张勇 成涛）