评论 | 卫跃宁：如何以审查监督遏制滥用指居、超期羁押

以下文章来源于海上法学院，作者卫跃宁

卫跃宁

中国政法大学刑事司法学院、纪检监察学院教授、博士生导师，

刑事诉讼法学研究所所长

中国法学会刑事诉讼法学研究会常务理事

强制措施在刑事诉讼中是一项重要的制度，其是否科学、完备，是检验一个国家民主化和法治化程度的直接标准。由于强制措施是对公民人身自由等基本权利最为直接的干预，因此其适用必须在控制犯罪与保障人权之间寻求平衡。强制措施适用得当，是打击犯罪、保障诉讼顺利进行的利器，若被滥用或误用，则会对公民权利造成严重侵害，损害司法公信力。

今年9月12日，中央政法委秘书长訚柏在国新办举行的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上强调，要“完善对强制措施的事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制”。这也是党的二十届三中全会的要求。我国《刑事诉讼法》经过1996年、2012年、2018年三次修改，虽然已经细化了逮捕条件、设立了羁押必要性审查制度，完善了羁押替代性措施，在规范强制措施的适用方面取得了显著进步。但在司法实践中，“构罪即捕”、滥用指定居所监视居住、超期羁押等违法现象仍未根除。

针对当前实践中强制措施所面临的问题，应当以《刑事诉讼法》第四次修改为契机，深刻反思现行审查监督机制之不足，并通过构建全流程、立体化的审查监督，来保障刑事强制措施的完善与规范适用。具体而言，可以从以下几方面展开。

一、强化事前审查：推动强制措施的司法化改造

当前，我国强制措施的事前审查机制未能落实司法审查原则，行政化色彩浓厚。公安机关、检察机关、法院在不同的诉讼阶段都具有强制措施的决定权，互相之间几乎不受制约，仅在各机关内部上下级之间存在制约机制。

侦查阶段，除逮捕之外，公安机关可以自行决定对犯罪嫌疑人采取任何强制措施。根据《刑事诉讼法》，公安机关要逮捕犯罪嫌疑人，必须报请人民检察院审查批准。有学者认为，检察机关作为我国的司法机关，对公安机关报捕案件的审查是一种司法审查。然而，检察机关在公诉案件中担负着控诉犯罪的职能，这使检察机关很难摆脱追诉犯罪的倾向，在审查时难以保持中立地位，对公安机关逮捕权的制约也容易流于形式。

检察机关在办理自侦案件时，所有的强制措施均由检察机关独立决定，不受其他机关的制约。检察机关在这种情况下“既当运动员，又当裁判员”，使得我国侦查程序中仅有的一种“司法审查”也不复存在。

而随着诉讼阶段的推进，后一个诉讼阶段的办案机关可以改变或者撤销前一个办案机关所适用的强制措施。换言之，经检察机关审查批准予以逮捕的犯罪嫌疑人，法院也可以在审判阶段予以改变或者撤销，这种模式与司法审查原则的要求相去甚远。

要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。在大部分域外法治国家，除紧急情况外，司法警察或者检察官若要对公民实施逮捕，一般应交予法官审查，法官通常也会为此举行专门的司法听证，并在控辩双方共同参与下，审查是否符合羁押的法定条件，然后作出是否予以逮捕的决定。这种司法审查程序的建立，能够确保批准逮捕这一与公民基本人权息息相关的决定，由不承担侦查职责的中立司法机关作出。由于国情差异，我国尚未确立司法审查原则，当前的逮捕程序是由追诉者与被追诉者双方组成的诉讼构造，是一种单纯的追诉与被追诉的关系，不存在一个相对独立和中立的审查机构。这既不利于侦查权的控制，也不利于公民的人权保障。

从长远看，建议借鉴域外法治国家的经验，探索建立由中立法官对逮捕、指定居所监视居住等严重限制、剥夺公民人身自由的强制措施进行审查的机制。在重大、复杂的逮捕案件中，实行“听审式”审查模式。法官应召集控辩双方到场，就逮捕的必要性进行举证和辩论，法官在兼听则明的基础上作出决定。只有这样，才能避免逮捕沦为侦查的工具和手段，从而减少对被追诉人合法权益的侵害。

二、优化事中监督：重构羁押必要性审查制度

审前羁押本应是一种例外性的程序措施，“等候审判的人受监禁不应作为一般规则”早已成为国际刑事司法的基本准则之一。但在过去的很长一段时间，我国刑事案件的审前羁押率居高不下，仍存在“构罪即捕”“一押到底”等顽疾，不仅耗费了大量宝贵的司法资源，也对被追诉人的基本人权造成了严重侵害，尤其是对那些最终被宣告无罪或被判处轻罪的人，对其造成的名誉、健康以及其他的损害是无法挽回的。

为改变这一现状，我国《刑事诉讼法》早在2012年修订之时就确立了羁押必要性审查制度，该制度在一定程度上促进了司法工作人员办案理念的转变，部分地区的审前羁押率有所下降。但羁押必要性审查的实践样态与立法初衷之间仍存在较大的差距，尚未发挥“羁押闸门”的应有作用，其根源在于制度设计层面的结构性矛盾与操作性障碍。

其一，羁押必要性审查启动方式的被动性。一方面，依职权启动具有局限性。在“案多人少”的司法现状下，检察机关的主要精力通常放在新案的批捕与公诉中，而对于已经逮捕的案件，往往缺乏回溯审查的内源动力，这导致依职权审查常常流于形式，常态化、全覆盖的审查尚未能实现。另一方面，依申请启动的门槛过高。犯罪嫌疑人、被告人虽然有权申请启动审查，但申请人往往难以提供能够充分证明“无羁押必要性”的证据。此外，对于申请被驳回的决定，法律并未规定明确的、有效的复议复核或司法救济程序，这使得依申请启动实际仅为一种“程序性权利”。

其二，羁押必要性审查的标准具有模糊性。一方面，被羁押人是否具有“社会危险性”尚缺乏客观、清晰的证据规则和证明标准。这赋予了办案人员较大的自由裁量空间，在羁押必要性审查中如果出现证据不足或存在争议时，办案人员通常会出于“怕担责”的保守心态，更倾向于采取“一捕到底”的处理方式。另一方面，司法实践中经常出现证明责任的倒置，不是由追诉方来证明犯罪嫌疑人具有“社会危险性”，而是由犯罪嫌疑人一方来证明自己没有“社会危险性”，这无疑加重了辩方的负担。

其三，羁押必要性审查制度呈现出较强的行政化色彩。当前的审查过于依赖于阅卷，即审查公安机关提交的案卷材料、听取办案单位的意见。这种审查方式极易受到侦查机关“有罪化”叙事的影响，辩护方提出的意见和证据很难受到同等的重视。而羁押必要性审查的听证程序适用率极低，虽然《人民检察院 公安机关羁押必要性审查、评估规定》中明确了可以采取听证方式，但由于听证程序缺乏刚性要求，同时耗时又耗力，导致其在实践中适用的比例很低。

想要破解审前羁押率较高的难题，必须对羁押必要性审查制度进行系统性重构。首先，应推动审查启动的主动化与常态化。建立依职权定期审查机制，利用大数据办案系统，对于逮捕后超过一定期限仍未宣判的案件，系统应自动提示检察官启动羁押必要性审查，并将审查情况设为检察系统的硬性考核指标。同时，应当降低依申请启动的门槛，明确申请所需的材料范围，简化申请流程。其次，应当实现“社会危险性”评估的客观化和精细化。建议制定“社会危险性”评估量表，开发统一的“社会危险性”量化评估指标体系，将犯罪嫌疑人的犯罪情节、前科情况、悔罪表现、家庭社会关系等情况通过加权计分，得出风险等级，为检察官决策提供客观参考。在此基础上，还应当在司法解释中明确证明犯罪嫌疑人具有“社会危险性”的责任属于控方，并且证明标准应当达到“排除合理怀疑”的程度。最后，应当强化审查程序的诉讼化与中立性。推行“以听证为原则，以书面审查为例外”的审查机制，并强化律师参与，探索建立值班律师全面介入羁押必要性审查的制度。

三、完善事后纠正：拓宽当事人的救济渠道

当事人有陈述和被倾听的权利，这既是自然正义的基本内容，也是衡量程序是否具有正当性的重要标准。自1979年《刑事诉讼法》颁布之日起，犯罪嫌疑人被逮捕后的救济程序始终处于立法空白的状态。我国现行立法仅仅规定了有权对逮捕申请救济的法定主体只有公安机关，而人身自由被完全剥夺的犯罪嫌疑人却无权申请救济，这无疑是逮捕救济程序设计上的错位。此外，虽然错误的羁押可以通过国家赔偿获得救济，但国家赔偿以“撤销案件、不起诉或判决宣告无罪”为前提，并且对“错误拘留、错误逮捕”的认定标准非常严格。那些最终被定罪，但是案件办理过程中存在错误羁押、超期羁押的当事人很难获得赔偿。

无救济则无权利，有权利的克减定有权利的救济。联合国的刑事司法准则以及域外法治国家的立法均对被羁押人的救济进行了直接的规定，我国的相关立法与国际通行的程序规定还有较大的差距。既然我国《刑事诉讼法》规定了公安机关对不批准逮捕的决定享有复议、复核权，从公平的角度而言，也应当赋予被逮捕的犯罪嫌疑人同等的救济权利。此外，应当完善国家赔偿制度，适当放宽国家赔偿的适用范围，对于虽然被定罪但存在非法羁押的案件，当事人有权就公、检、法机关的不当羁押行为申请国家赔偿。

即将到来的《刑事诉讼法》第四次修改也应当对物的强制措施的设立及其事前审查、事中监督、事后纠正的机制未雨绸缪。此外《监察法》新规定的强制措施在职务犯罪调查中的适用也应当考虑建立事前审查、事中监督、事后纠正机制，毕竟职务犯罪调查与其后的公诉和刑事审判息息相关。

文章来源：“海上法学院”，原文标题为《法治论苑｜卫跃宁：我国刑事强制措施审查监督制度的完善》

免责声明：本文章仅限学习交流使用，版权归原作者所有。

服务国家战略，专注高校科研/科技成果转化