欧明刚：美国债务问题长期性、影响及应对｜国际

文/外交学院国际经济学院院长欧明刚

2025年以来全球风险事件频发，美元作为传统避险资产不但没有升值，反而累计回落近8%（截至2025年11月20日），引发市场广泛关注。短期汇率预测存在高度不确定性，其准确度甚至不超过随机游走模型（The Meese-Rogoff Puzzle）。但拉长时间维度看，美元总是在强弱之间循环往复，表现出明显的周期性律动，而且往往是长周期和大周期。

美国联邦政府虽然结束了长达43天的关门闹剧，但其债务难题将长期存在，原因在于，美国经济社会结构和两党政治体制以及美元的国际储备地位，使得美国没有足够的动力和压力来解决联邦政府债务问题。这不仅影响美国经济，而且还会对全球产生溢出效应。

持续高企的美国债务

美国联邦政府的债务规模正以惊人的速度一次又一次地创造历史记录。联邦政府债务在2022年1月31日攀升至30万亿美元，2025年8月时触及37万亿美元，而在此次美国政府关门期间突破38万亿美元。美国国会预算办公室曾在2020年1月预测37万亿美元的债务余额会出现在2030财年后，但事实证明债务上涨的速度超出预期。无论是拜登政府时期还是特朗普政府时期，都曾经或正在为美国经济复苏和社会运转而大量举债。

相应地，美国债务余额与GDP之比自新冠疫情以来保持在120%左右的水平，2020—2024年年均财政赤字占GDP比例接近8.8%，2025年仍达6.2%。目前美国人均债务超过11万美元，处在历史高位。同时，债务余额中，公众持有占比也不断提高，目前已经超过80%（见图1），这表明联邦政府债务对公众的依赖程度上升，当有不利消息传来时会对金融市场产生更大震动。

相应地，美国联邦政府的债务限额累创新高。美国独特的债务限额机制在于债务限额是对美国政府为偿还现有债务而可借贷的金额做出的法律限制，出现紧急情况时可以进行暂停限额或提高限额。为了维持美国联邦政府的支出计划，财政部首先可以采用一系列非常规措施来控制未偿还债务总额以腾出借债空间，而当非常规措施用尽并且债务限额没有被提高或暂停时，将会产生违约。

2023年6月，拜登政府颁布《财政责任法案》暂停债务限额至2025年1月1日，期满之后债务限额上升至36.1万美元。2025年7月1日，参议院通过了包含5万亿美元债务限额增幅的《大而美法案》，设定债务限额至41.1万亿美元，为未来的债务增长留下巨大空间。自2011年以来，国会已12次做出提高或暂停债务限额的决定，其中11次是在面临限额要突破的紧急情况下达成，只有两次有针对性地提出了削减赤字法案，这种惯例无疑助长了美国财政赤字和债务规模扩大，使债务限额机制形同虚设。

美债问题的长期性

造成美国联邦债务规模不断攀升的直接原因是长期财政赤字的累积，来源于政府收入增长多年慢于支出的增长（见图2）。虽然20世纪90年代克林顿政府曾短暂实现了财政盈余，但2002年以后美国保持着20多年的财政赤字。2010年后，共和党曾通过削减国防等支出至平均水平，但社会福利却持续增长。新冠疫情后，美国经济虽然实现了增长，但由于社会福利支出的飙升使整个财政支出保持着较大的增长。

2025财年的情况似乎开始有所改变。根据美国国会预算办公室2025年11月发布的财政年度报告（财年是在9月底结束），联邦预算赤字为1.78万亿美元，比上一个财年减少了410亿美元，降幅为2%，其中财政收入增长了3170亿美元，增长率为6%，而支出增长了2750亿美元，只增长了4%。在收入中，增长较快的就是个人所得税（9.5%）和关税（153%）。关税收入的大幅增长主要得益于特朗普政府自2025年2月起的“关税大棒”，但关税贡献总体不到4%。另一方面，企业所得税降幅达15%，原因是2025年7月颁布的《大而美法案》对特定投资增加了税收抵扣。受制于美国收入结构，特朗普的做法效果有限。从收入上看，美国财政收入主要来自个人所得税、工资税、企业所得税、关税以及其他税种，而除了关税可以依赖政策转嫁别国外，其余税种均具有较强的顺周期性。

从支出端看，最大的刚性支出项目如社会保险、医疗保险和补助等占比将近一半，并且在人口老龄化与医疗成本上涨背景下同比增长了10%，增长部分远超学生贷款计划调整带来的教育支出减少额和联邦存款保险公司支出减少额之和，此外特朗普新任期下的政府效率部也并未能带来预期的降本增效。随着债务规模扩大和利率走高（可交易美债的利率已从2022年初的1.42%上升至2025年10月底的3.39%），联邦政府在公共债务利息上的支出也显著增加，2025财年首次达到万亿美元级别，增幅达8.3%，挤占其他优先事项。这也难怪特朗普对美联储降息延缓的举动非常不满。

导致美国财政支出水平居高不下的一个重要原因是两党为争取各自选票，都不愿意在削减赤字上做出退让，同时选举压力迫使执政者在这一议题上特别谨慎，因此财政预算越来越成为一种政治工具。第一，社会保障、医疗保险和补助等刚性支出项目已被视作利益集团的应有“蛋糕”而不容商榷，两党不可能在这部分巨额财政开支的改革上达成妥协。

第二，从两党的作风上看，共和党带头削减国内税收而不愿增税，民主党则倡导家庭援助、医疗补助等支出政策而不愿削减开支，使削减财政赤字举步维艰。近两次的政府关门事件起因分别是民主党反对特朗普提出的美墨边境墙项目拨款计划与共和党反对民主党提出的加强医保福利主张，最终双方僵持不下而迫使关门，反映出两党在财政问题上难以调和的立场，同样债务限额则异化为两党政治博弈的筹码。

第三，在两年一次的中期选举和四年一次的总统选举节奏下，选举政治的短视导致美国的政客们更倾向于用财政赤字换选举利益而不顾国家长期财政健康，如拜登政府期间美国财政赤字不断扩大且利息支出几乎翻了三倍。可以看到，多重压力使得美国债务问题难以通过协商取得突破，目前的政治土壤无法根本性地扭转美国的债务困境......

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来源 | 《清华金融评论》2025年12月刊总第145期

编辑 | 王茅

审核丨丁开艳

责编 | 兰银帆

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