常修泽：厘清“十五五”时期四个理论与实践问题

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2026年是“十五五”开局之年。从“我国现阶段发展的历史方位”到“居民消费率”，从“投资于人”到“有效市场和有为政府”，厘清以上四个关键问题，将对“十五五”时期经济社会发展规划有所启益。近日，清华大学新质生产力研究院专家常修泽在《学术前沿》杂志刊文，对上述四个问题作出系统性梳理和阐释。推荐阅读！

厘清“十五五”时期四个理论与实践问题

常修泽

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”。在深入研读《建议》并结合长期系统研究的基础上，笔者试图厘清“十五五”时期的四个关键问题，通过理论与实践相结合的方式，阐发对这些问题的认识与见解，以期对“十五五”时期经济社会发展规划有所启益。

第一个问题：如何准确把握我国现阶段发展的历史方位

“你是谁？”“你从哪里来？”“你要到哪里去？”，这个具有普遍意义的“哲学三问”，其中第一位、也是根基性的问题，是要搞清“我是谁”。延伸到发展阶段层面，必须准确把握我国现阶段发展的历史方位：我国究竟现在仍然是发展中国家，还是已经是高收入国家，甚至已经进入发达国家行列？这是研究我国经济发展战略和一系列基本方略必须解决的问题。

关于“国家现阶段历史方位”问题的研究，有三种看法引人关注，并产生一定影响。第一，有舆论认为我国已经进入高收入国家门槛。第二，因中国宣布在世界贸易组织当前和未来谈判中不寻求新的特殊和差别待遇，故有论调称中国已不再是发展中国家，而是发达国家。第三，因误读《建议》而产生的错论：从到2035年我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平，而得出中国现在已是所谓“初等发达国家”的说法。针对以上三种观点，我们需要从理论和实践层面实事求是对其作出分析。

国际组织关于高收入国家、发达国家的内涵定义与划分标准。根据笔者研究，联合国和世界银行等国际组织对全球国家主要有三大分类体系：高收入国家、发达国家和处于人类发展指数不同水平的国家。鉴于问题的提出主要集中于前两者，故这里着重对高收入国家、发达国家进行分析，暂不涉及处于人类发展指数不同水平的国家。

关于世界银行的划分：按单一的经济收入，划分世界各经济体收入水平。世界银行以人均国民总收入来衡量一个国家的发展程度，并不牵涉社会、教育、健康等其他发展维度。具体的分类指标与标准为：以人均国民总收入（GNI）作为最核心的指标，考虑汇率波动，以美元计算，每年更新，逐年调整，最新公布的数据如表1所示。

2012年，世界银行高收入国家的人均国民总收入标准为1.2615万美元及以上，对比同一指标，当年我国人均国民总收入为5740美元，而美国则是50120美元，中国只相当于美国的11.45%。关于“中国距离世界银行设定的高收入国家的门槛还有多远”的问题，存在两个变化因素：第一个因素，世界银行高收入国家的门槛指标是不断变化的。第二个因素，中国的人均国内生产总值受汇率、物价和实际增长率等多因素的影响，也是动态变化的。根据国家统计局的数据，2021年，中国的国内生产总值（GDP）达到了114.367万亿元。因人民币与美元的汇率出现贬值，按照2022年5月份最新的人民币在岸价1∶6.6折算，中国人均国内生产总值大约相当于1.2269万美元（按照离岸价1∶6.64折算，则是1.2195万美元）。若按照世界银行2021年公布的，高于12695美元才能成为高收入国家的门槛标准，显然，我国在2021年尚未达到高收入国家的门槛。

党的二十大以后，2024年世界银行的高收入国家门槛（基于2022年数据），提高为人均13845美元以上，而到2022年，中国的人均国内生产总值为12850美元，与高收入国家标准仍有995美元的差距。如果考虑汇率的因素，中国2023年人均国内生产总值约为89358元人民币，按2023年全年平均汇率（约1美元=7.0467元人民币）折算，约为12680美元，更低于13845美元的“新门槛水平”。

世界银行2026财年（基于2024数据）的高收入国家门槛为高于13935美元，对比我国2022年提交的人均国内生产总值的数据，大约相差1000美元左右。且不论“高收入国家”这一指标本身又分成进入以后高、中、低的不同阶段与刚达到高收入国家门槛的区别，即使按门槛论，目前我国也未达到高收入国家的门槛，更不必说我国已是发达国家。

联合国划分的“发达国家”与世界银行的“高收入国家”是两个内涵不同的概念。虽然“高收入国家”是“发达国家”的一个必要条件，但并非充分条件。质言之，所有发达国家都是高收入国家，但并非所有高收入国家都是发达国家。就特征维度而言，发达国家是一个综合性概念。笔者认为，高收入国家核心指标是收入（主要指人均国民总收入），而发达国家则是一个综合的指标体系，这两个概念的内涵虽有小部分交叉，但不完全相同。试以一个人为喻，“高收入”好比一个人的“身高”，而“发达”则好比一个人的“综合素质”。

例如，中东海湾产油国沙特、卡塔尔、阿联酋等，早就被世界银行列为高收入国家，但并不是国际社会公认的发达国家；当今亚洲被世界公认的发达国家，只有日本、韩国、新加坡、以色列四个。一段时期内，即使中国在“人均国民总收入”这一单项指标上，达到高收入国家标准，但距离发达国家所要求的全面、综合的发展水平，还有相当长的一段距离。

进入发达国家意味着在经济、社会、科技、治理等多方面达到世界先进水平，包括五条基本标准。其一，高人均收入和高生活水平，这是进入发达国家行列的基础。其二，高度工业化和多样化经济。产业以高科技和服务业为主，而非依赖单一资源。其三，先进的基础设施。包括交通、通讯、能源等设施现代化。其四，高水平的人类发展指数（HDI）。通常要求HDI在0.800以上，属于“极高人类发展水平”组别。其五，成熟的政治和社会制度，包括完善的社会保障体系等。作为世界第二大经济体，中国在经济总量以及制造业和基础设施领域世界领先，在5G、人工智能、航天、高铁等科技领域的发展也处于全球前列。但是，目前人均国内生产总值偏低（近1.3万美元），并且在其他人均指标上，与发达国家相比仍有一定差距。

关于“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。“中等发达国家水平”是邓小平同志在20世纪80年代提出的命题，1987年，党的十三大报告提出，“到下个世纪中叶，人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。进入新时代，党的十九届五中全会、党的二十大、党的二十届四中全会，均明确“人均国内生产总值到2035年达到中等发达国家水平”的目标。值得注意的是，这里的表述并不是“发达国家”所要求的全面、综合的发展水平指标，只是人均国内生产总值达到中等发达国家水平。即使在2035年达到这一水平后，我国在提升人类发展指数（HDI）和社会发展其他方面，仍需不懈努力，接续奋斗。

正确理解中国在世界贸易组织中有关表述：中国发展中国家定位没有改变。2025年9月24日，在联合国大会上，中方宣布：中国作为负责任的发展中大国，在世界贸易组织当前和未来谈判中将不寻求新的特殊和差别待遇。这句话曾被误读为，中国不再是发展中国家而已经是发达国家。笔者认为，中国政府调整在世界贸易组织中的具体谈判策略，是出于务实和负责任的考量，这绝不等于中国自我认定为发达国家，也不改变我国仍然是最大发展中国家的基本国情。实际上，中国仍然是发展中国家而未进入发达国家行列，中国外交部、商务部等部门已经明确表态并反复强调“中国是世界上最大发展中国家的国际地位没有改变”，中外各界都应尊重这一历史事实，凝聚国际共识。

通过以上分析，我们能够更加深刻理解《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》（以下简称《公报》）及《建议》指出的，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”的重要内涵。在这个具有历史性的跨越阶段，中国在经济总量和硬件基础设施等方面，已经具备可观的大国实力。但下一步的任务更艰巨，争取早日跨进高收入国家门槛，这是我国近期的一个目标，为此，我国经济社会发展亟须实现从“大”到“强”，从“量”到“质”的转型。

根据党的二十届四中全会《公报》及《建议》，从2026年开始，再奋斗十年，即到2035年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平。关于人均国内生产总值达到中等发达国家水平的标准是多高？国际上并未有明确的理论定义，事实上，2024年，国际货币基金组织（IMF）认定的达到中等发达国家水平这一标准的国家中，人均国内生产总值最低的是2.34万美元，大多数国家在2.5万美元以上。按照这个实际标准，到2035年，中国人均国内生产总值达到中等发达国家水平是有条件的。当然这只是人均国内生产总值单项指标，而成为发达国家则是一项艰巨的系统性工程。我国在人均指标发展的高质量等方面，特别是社会发展与人民福祉的均衡性上，依旧任重道远。为此，需付出更长期、更艰巨的努力，全面提升社会发展水平、科技创新能力和人民福祉。

第二个问题：如何瞄准居民消费的“靶心”，切实提高居民消费率

居民消费率是居民消费诸多指标中的“靶心”。党的二十届四中全会通过的《建议》指出，“强大国内市场是中国式现代化的战略依托。坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费”并特别号召“大力提振消费”。需要厘清的是，促进居民消费，除了就业、收入、社保等基础性条件外，就居民消费指标体系自身而言，它的“靶心”在哪里？首先要说明，“扩大居民消费”与“提高居民消费率”是两个不同层级的命题，前者是一个比较全面的、原则性的笼统概念，后者则着力于结构改革，是一个更为深刻和精准的概念。笔者曾提出探索性理论主张，认为在需求结构方面，重在提高居民消费率（2010），拉高居民消费率是中国经济结构调整第一位的问题（2015）。

为了进一步阐释提高居民消费率在扩大居民消费中的“靶心”地位，笔者梳理出居民消费中容易混淆的四个指标。其一，社会消费品零售总额增长率（简称“社消零增长率”），是指社会上零售的消费品总额增长情况。其二，消费增长率。既包括商品消费，也包括服务消费，它反映报告期与基期相比的消费增长情况。其三，消费贡献率，指最终消费支出对经济增长的贡献率。其四，最终消费率，指最终消费占整个国内生产总值的比重（包括居民和政府等最终消费）。以上“四率”，内涵各异，用处也大相径庭，笔者认为其并非居民消费的“靶心”所在。

以现在使用较多且广为人知的社会消费品零售总额增长率为例，这一指标确实能够反映我国社会消费品零售总额增长情况，但亦存在两点局限性。其一，这一指标未包括绝大部分的服务性消费。按照国家统计局的统计指标内涵，社会消费品零售总额主要包括商品性消费和餐饮类服务性消费，不包括非实物商品的网上零售额，也不包括除餐饮服务外的大量其他服务性消费，如住宿居住、交通通讯、教育培训、医疗健康、旅游体验、文化娱乐，以及其他用品服务等多领域的服务消费支出。

根据最新数据，中国居民人均服务性消费支出已经占到居民人均消费支出的46.1%，这也意味着，人们每消费10元，其中约有4.6元用于购买服务。虽然社会消费品零售总额包括部分交叉性的餐饮消费，但不包括绝大部分的服务性消费，而目前居民服务性消费支出增长较快，这是我国当前及下一步大力激发的重点。从这个意义上说，社会消费品零售总额这一指标已经不能完全适应居民服务性消费增长的新格局。

其二，这一指标既短缺部分服务性消费，又多出部分非居民消费，即包含机关、社会团体、部队、企事业单位等的消费支出，这又涉及最终消费率这一指标。根据相关数据及分析，从支出法核算国内生产总值角度研究，最终消费率由居民消费率和政府消费率两部分构成，两者数据相加而得，中国当前最终消费率约为54%，其中“政府消费率”占15%左右，即政府消费在整个最终消费中占到近三成，一定意义上讲，政府消费挤占或代替了居民消费。笔者认为，政府消费率在一定程度上遮蔽了居民消费率实际较低这一短板。研究居民消费应剔除政府消费，不能笼统用最终消费率来测度居民消费。

基于以上分析，笔者认为，从战略角度而言，居民消费率是研究消费的“靶心”所在，国家和社会应该集中关注居民消费率，即居民的最终消费支出占支出法核算国内生产总值的比重。具体来说，则是重点关注现在一年130多万亿的国内生产总值中，有多少支出是居民最终消费。所以，笔者自提出“重在提高居民消费率”（2010）和首度明确提出“把居民消费率拉高是中国经济结构调整第一位的问题”（2015）后，多次发文建议补足居民消费率这一短板。

在惠民生、促消费最关键的指标上，居民消费率是短板。那么，中国的居民消费率实际情况如何？2013年上半年，我国居民消费率仅约为35%，明显低于美国（70%）、日本（60%）和俄罗斯（52%）。如果对比2015年至2024年，中国与全球主要发达经济体及一些发展中国家的居民消费率（见表2），可以发现中国居民消费率水平明显较低，不仅低于发达国家，而且低于一些发展中国家，这是一项突出的短板。

“十五五”时期实现居民消费率明显提高。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“结构调整取得重大进展”作为经济社会发展的主要目标之一，居民消费率上升则是其中的重要内容。党的二十届四中全会通过的《建议》提出“十五五”时期经济社会发展的主要目标，其中第一项便是高质量发展取得显著成效，并在这一目标下指出要实现居民消费率明显提高。值得注意的是，这里的表述不再是“居民消费率上升”，而是针对此前十年居民消费率上升不明显的状况，更坚决地提出“居民消费率明显提高”这一导向性目标。这样做，一则，有利于贯彻以人民为中心的发展思想，增进人民福祉、促进人的自由全面发展；二则，也有利于持续增强中华民族凝聚力，应对国内外风险挑战；三则，更有利于提高我国在国际社会中的排名位次，强化我国在国际竞争中的战略主动权。

第三个问题：如何界定“投资于人”的具体投向与模式

“投资于人”应投向民生领域。党的二十届四中全会通过的《建议》提出“投资于物和投资于人紧密结合”，针对这一要求，需专门研究两个问题。其一，“投资于人”投向哪里？其二，“投资于人”采取什么模式？关于“投资于人”投向哪里的问题，经济学界和决策部门已经把与“人”有关的公共服务体系罗列出来（此处不论基本或非基本），涉及九大领域：“一小”问题（幼儿抚育），做到“幼有所育”；教育问题，做到“学有所教”；就业和收入问题，做到“劳有所得”；医疗健康问题，做到“病有所医”；养老服务问题，做到“老有所养”；居民住房（主要指廉租房和经济适用房），做到“住有所居”；残障人士保障问题，做到“弱有所扶”：退役军人问题（优军服务）；文体服务保障；其他社会保障。这些都是“投资于人”的目标领域，九大领域涉及面广泛，应把其中的基本公共服务和非基本公共服务区分开来，而这就涉及“投资于人”的具体模式问题。

“投资于人”应采取“三合一”模式。关于“投资于人”的模式，笔者曾就医疗公共服务问题提出一个“三合一”模式，即政府管基本，市场管超值，社会管各方广济善助（2008）。现在将其进一步应用于公共服务领域，具体而言，就是把整个公共服务分成基本公共服务与非基本公共服务两大部分，分别对待。

其一，“政府管基本”。以政府在服务供给上的不同权责为思路，基本公共服务部分由政府负责。这部分要建立兜底机制，切实负责管好，如逐步提高农民养老金等。党的二十届四中全会通过的《建议》提出，继续划转国有资本充实社保基金，以弥补城乡居民基本公共服务部分社保基金的缺口。其二，市场管超值。基本公共服务范围外的超值服务，在社会主义市场经济条件下，应由市场管理，按市场化运作，各类企业都可以投资。其三，社会管各方广济善助。无论是基本公共服务，还是非基本公共服务，国家应鼓励社会慈善性公益组织进入，这方面潜力巨大。

以上模式，既不是由政府包办、排斥市场的高度集中体制，也不是由营利性组织主导的过度竞争性市场结构，而是一个由政府、市场、社会三方于一体的共建型组织结构。

第四个问题：如何准确把握有效市场与有为政府的内涵实质

党的二十届四中全会通过的《建议》指出:“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”，必须“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，以“充分激发各类经营主体活力”。中国经济发展遇到的第一位问题是体制问题，这是最深刻、最重大的问题，因此，要强调健全改革取得新突破的制度和政策体系。

改革开放以来市场配置与政府作用相结合的四层台阶、四种模式。在社会主义与市场经济兼容的历史条件下，处理关于市场与政府在资源配置关系方面，如何体现“包容性改革”的思想？从理论和决策角度研究，自1984年党中央作出“第一个改革决定”以来，逐步迈上四层台阶，渐进式地出现四种模式。

• 第一层台阶（第一种模式）：有计划商品经济的提出及“政府试图主导下的市场机制”作用。1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。从包容性改革角度研究，突破了把社会主义经济制度同商品经济对立起来的传统观念，这是一个很大的突破，邓小平同志称其“写出了一个政治经济学的初稿”。但受限于当时的历史条件和传统思维，此模式仍保留并强调“有计划的”这一体制前提，实际上是一种“政府试图主导下的市场机制”模式。

• 第二层台阶（第二种模式）：市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1993年11月，党的十四届三中全会审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”需要注意的是，这里使用的表述仅是“起基础性作用”，至于谁对资源配置起决定性作用并不明确，这为政府发挥决定性作用预留理论和实践空间，这是第二种政府与市场关系模式。

• 第三层台阶（第三种模式）：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这个命题，其意义在于，提出市场在资源配置中起决定性作用，表述更严密、更鲜明。

• 第四层台阶（第四种模式）：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在总论部分强调了“七个聚焦”，包括聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。尤其是，党的二十届四中全会通过的《建议》中，第二部分“‘十五五’时期经济社会发展的指导方针和主要目标”进一步强调，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。应注意“充分发挥”这一表述更坚定、更充分，从而为下一步改革铺就更广阔的道路。以上四层台阶，实际上形成四种模式。那么，如何把握有效市场和有为政府关系呢？

关于坚持有效市场和有为政府相结合的几点思考。党的二十届四中全会通过的《建议》在“‘十五五’时期经济社会发展必须遵循的原则”的第五条指出：“坚持有效市场和有为政府相结合”。这个“必须遵循的原则”精神实质是什么？笔者认为，准确把握这个原则应找到有效与有为的“靶心”，这就需要准确理解有效市场和有为政府的“三性”“一魂”“一边界”。

• 区分有效与有为的“三性”。其一，从经济过程的时序性来看，“效”体现在事后，是一种可被评估和评判的结果；“为”则主要体现在事前和事中，是过程中的主动作为，二者在过程的时序性上存在明显差异。其二，从主客观属性来看，“效”是客观的，偏重于客观成果；“为”则很大程度上是主观的，体现为一种主体能动性的行为状态。其三，从可度量性来看，“效”是可以用指标测度的。例如，中国市场化程度，据国家发展和改革委员会2022年的数据，全社会商品和服务价格市场化程度已达97.5%。再如，民营经济对国民经济的贡献比重，也是可度量的。笔者在福建泉州调研时了解到，当地民营经济已呈现“78999”格局，即民营经济贡献70%以上税收、80%以上GDP、90%以上就业、创新成果和经营主体。相较而言，“为”则难以精确测度。比如，有观点将政府比作“阳光雨露”，但测算“阳光”的强度、“雨露”的剂量较为困难，正因其主观色彩较强，度量标准相对模糊。总之，应在区分有效与有为“三性”的基础上，做到切实有效与合理有为相结合，防止出现重有为、轻有效的以虚避实倾向。

• 准确把握有效市场与有为政府相结合的“魂”。根据上文梳理自1984年以来，政府与市场关系定位四种模式的演进，笔者认为应以“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”这一表述，来把握有效市场与有为政府相结合精神实质，如果丢掉这个“魂”，极易产生误解和混乱。

• 厘清市场与政府的作用边界。既然讲“有效市场与有为政府相结合”，就必须在市场与政府之间划定清晰的边界。原则上说，凡是市场能有效配置资源的地方，应尽量交由市场发挥作用；而在公共服务、宏观规划、市场监管等，则需更好发挥政府的有为作用。当前，一些地方仍存在边界不清的情况。例如，近年来曾出现违规跨省干预微观经营主体的情况。此类问题需通过法治明确界定，否则将影响市场预期和政府公信力。

总之，必须准确把握坚持有效市场和有为政府相结合的科学内涵。党的二十届三中全会通过的《决定》和党的二十届四中全会通过的《建议》均强调，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，特别需要注意的是，关于经济秩序，《建议》以“既‘放得活’又‘管得好’”，取代《决定》中“既‘放得活’又‘管得住’”的表述，充分体现党中央对市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的高度重视，这为我们建设高标准市场体系，提供了坚实的理论和体制支撑。

选自 |《学术前沿》杂志 2025年第23期

原标题 | 厘清“十五五”时期四个理论与实践问题

作者 | 清华大学新质生产力研究院专家 常修泽

新媒体编辑 | 常宇峰

原文责编 | 方进一