黄群慧：完善差异化地方政府考核评价体系，推进有效市场和有为政府相结合

黄群慧 第十四届全国政协委员，中国社科院经济研究所原所长

以下观点整理自黄群慧在CMF宏观经济热点问题研讨会（第113期）上的发言

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坚持有效市场和有为政府相结合，是一个非常重大的原则和主题。当前，对于“十五五”开局之年，围绕这一原则有一系列问题值得深入探讨，例如，具体包括通过加快推进国内统一大市场建设，进一步完善有效市场与有为政府结合的制度基础；通过统筹产业政策与竞争政策建设现代化产业体系，以丰富有效市场与有位政府结合的政策内涵；通过聚焦深入整治“内卷式”竞争，以积累有效市场与有为政府结合的治理经验；通过深化国资国企改革，以建设有效市场与有为政府结合的高效平台；通过完善差异化地方政府考核体系，探索有效市场与有为政府结合的激励机制。我认为，当前地方政府行为虽然“有为”，但存在“越位”、“缺位”、“错位”等一系列问题，其问题在于地方政府缺乏一套符合高质量发展的绩效考核体系，未能建立起促进有效市场和有为政府相结合的激励约束机制。基于此，我今天的发言题目是《完善差异化地方政府考核评价体系，推进有效市场和有为政府相结合》，主要围绕地方政府考核评价体系谈几点思考。

一、“十五五”期间完善差异化考核评价体系的必要性

今年中央经济工作会议明确提出，各地区、各部门应结合实际，因地制宜全面落实党中央关于经济工作的任务与思路，树立并践行正确的政绩观，自觉按规律办事，特别是要完善差异化的考核评价体系。一套科学的地方政府考核评价体系，既是有为政府发挥作用的“指挥棒”，也是党和政府推动经济社会协调发展的重要制度工具。长期以来，“唯GDP”的考核导向虽在实现经济赶超方面发挥了重要作用，但也引发了结构失衡、环境污染、区域差距及城乡差距等一系列发展不平衡、不充分的问题。进入新时代，中国经济已经从高速增长转向高质量发展，这就要求加快形成一套涵盖指标、政策、标准、统计、绩效及政绩考核的完整体系，以替代单一的GDP考核。

立足于“十五五”开局之年，党的二十届四中全会明确了未来的发展战略及重大任务，例如因地制宜发展新质生产力、推进全国统一大市场建设、构建新发展格局，以及坚持内需主导、提振消费等。若将这些重大战略任务落脚到地方政府层面，要求其协调推动，则必须建立一套差异化的考核指标体系。鉴于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等高质量发展动力源与东中西、南北各区域之间确实存在发展的不平衡、不充分问题，且差距较大，要实现统一大市场建设与整体最优目标的统一，同时兼顾创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，必须通过完善的考核指标进行探索与引导。我认为在“十五五”期间完善一套差异化的考核指标体系十分必要，这主要体现在以下几个方面。

第一，推动高质量发展迫切需求完善地方差异化考核评价体系。当前已进入高质量发展阶段，必须彻底改变各级干部的“GDP数字崇拜”，实现考核指标体系的整体变革。尽管受制于既有体制机制约束，改革难度较大，但这必须成为明确的导向。我们要引导各级政府真正将精力集中于创新驱动、区域协调、产业结构优化及绿色转型，特别是“十五五”要体现“投资于人”的民生改善要求。在未来的财政支出结构中，应配置更多资金资源用于人力资本投资，这需要相应的指标体系予以考核和推动，是高质量发展的关键要求。

第二，深入贯彻新发展理念对完善差异化考核指标体系提出了新要求。新发展理念的五大维度在现实执行中并不天然具有内在统一性，创新、协调、绿色、开放、共享之间可能存在张力。例如，科技创新虽是第一动力，但其成果未必能自动实现全民共享。以无人驾驶汽车为例，鼓励其发展无疑属于先进生产力的创新，但若将其贸然引入出租车行业，且政府未能妥善解决现有出租车司机的就业替代问题，虽然在技术实验层面具有意义，却未能实现全体人民共享发展成果，甚至可能引发收入极化。因此，政府在推动此类发展时，必须建立包含包容性发展的指标体系，既推动科技创新，又解决职业替代后的就业问题。此外，还需防止以倡导绿色理念为借口进行“懒政”，或因强调国内大循环而忽视对外开放，这些都需要通过一套内在统一的指标体系来引导和激励约束干部。

第三，构建全国统一大市场对绩效考核体系提出了创新要求。统一大市场建设强调“五统一、一开放”，即统一制度基础、基础设施、要素资源市场、监管执法以及地方政府的招商引资行为。在招商引资行为统一的背景下，若对经济欠发达地区和发达地区实行完全一致的考核，显然不合理。在全国统一大市场中，要素必然流向回报率最高的地方，例如数据要素公司或企业资本可能更倾向于投资杭州等基础较好的地区。在此情况下，政府绩效考核体系必须进行相应的调整和差异化设计，不能再以GDP增速为主要指标。

最后，因地制宜发展新质生产力及实施各类区域协调发展战略，也要求考核体系的差异化。发展新质生产力要求各地基于科研条件、产业基础和配套能力选择未来产业和战略性新兴产业，由于各地基础差异巨大，不能用统一的税收、增速或产业提升指标进行考核。从国家层面看，已明确了各大区域的主体功能及协调发展战略，形成了以“两横三纵”为主的城市化发展格局、“七区二十三带”的农业生产格局以及“两屏三带”的生态安全格局。对于地方政府而言，首要任务是完成国家层面的战略布局。因此，针对城市化发展、农业生产、生态安全等不同主体功能要求，必须制定更具个性化、差别化的绩效考核体系。这一点在“十五五”期间尤为必要，需进一步完善。

二、构建差异化地方政府考核评价体系的思路

第一，指标体系架构应保持统一。我们强调新发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享，以及安全发展理念。“十四五”规划中衡量经济社会发展的20个主要指标，正是基于这六个方面构建的。因此，作为绩效考核指标体系，其顶层设计的大框架应当是统一的。这既贯彻了高质量发展和新发展理念的要求，也保证了体系框架的合理性与系统性。

第二，指标设计应简明扼要，权重分配需体现差异化。首先，指标数量不宜过多。二三十个指标在实际操作中可能过于繁杂，建议在上述六大一级指标下，选取若干极具代表性的关键指标即可。当然，针对不同地区、不同层级和不同部门，可以采取“量体裁衣”的方式设计特定指标。其次，权重的差异化是构建差异化指标体系的关键。应根据各地的功能定位——如经济增长动力区、生态安全区、农产品主产区以及边疆安全区等具体环境，有针对性地设置权重。对于某些特殊地区，甚至可以设立单独的个性化指标。只要该地区完成了这一特定指标，即可在其他通用指标上给予一定的替代或豁免。

第三，指标体系应建立动态调整机制。考核指标应根据各地区经济发展的阶段进行调整，例如以五年为一个周期进行更新。同时，指标调整还需适应国家重大政策的变化。例如，在“十五五”开局之年，若面临“供强需弱”的突出矛盾，政策重心需转向需求侧，考核导向也应随之动态调整，将补齐需求短板列为首要任务。不同阶段的政策考核导向存在差异，因此必须保持调整的动态化。

第四，考核主体应实现多元化。在具体考核过程中，除了上级政府的纵向考核外，应鼓励多元主体参与，引入第三方考核体系，实现多手段协同评价。

总体而言，建立这样一套差异化且逐步完善的地方政府绩效考核体系，旨在围绕高质量发展目标，充分发挥区域协调发展战略及主体功能区战略的叠加效应。在“十五五”期间，既要优化重大生产力布局，又要强调各地区在建设统一大市场的框架下行动，避免仅考虑局部利益。我们需要形成一个简明、全面、差异而公平的评价体系，防止“一刀切”带来的观念扭曲，特别是绩效观的扭曲，从而确立正确的绩效观和可持续发展导向的制度。

最后需要强调的是，这套体系的完善过程虽是逐步的，但必须坚持系统推进。所谓系统推进，是指在要求地方政府实施差异化考核指标的同时，必须配套改革中央与地方的财政关系及一系列相关制度。这包括转移支付制度、财政体制机制的改革，特别是对于限制开发区和禁止开发区，必须加大转移支付与生态补偿力度。党的二十届三中全会已就建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系做出了全面布局，需要深入实施与贯彻落实。

除了理顺财政关系，从本质上看，围绕高质量发展完善考核体系，是纠正地方政府绩效观、健全高水平社会主义市场经济体制的关键。坚持有效市场和有为政府相结合，而界定二者边界的关键正是在于考核评价体系。缺乏科学的考核体系，地方政府在原有绩效观的指导下，极易产生越位、错位和缺位行为。当前市场上的一些热点问题，如预制菜、新能源汽车等行业的发展争议，很大程度上源于政府在产业标准制定及监管实施过程中的缺位。因此，核心任务在于通过一套不断完善的政府绩效考核评价体系，推动高水平社会主义市场经济体制建设，清晰界定政府和市场的边界，从而真正推动有效市场和有为政府的有机结合，贯彻落实好党的二十届四中全会的重要原则。

以上是我围绕有效市场和有为政府相结合，特别是聚焦地方政府考核评价体系所谈的一些看法,请批评指正。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。