智仁原创 | 地方政府奖补政策公平竞争审查的反思及体系完善

摘要：政府奖补政策在实现产业布局规划、促进社会经济发展、保障社会经济公平等方面大有裨益，但因其具有选择性、差异性、非普惠性的特性，不仅损害了财政补贴支出的公共性，而且可能加剧企业之间的不公平竞争。鉴于上述负面影响，我国公平竞争审查机制在清除排除、限制竞争的政府奖补政策发挥了重要的作用。但是政府奖补政策公平竞争审查过程中仍然存在审查范围不全面、审查标准待细化、第三方评估机制待推进的困境，可通过明确奖补政策公平竞争审查的豁免清单、细化奖补政策公平竞争审查的审查标准、借助第三方评估机制完善奖补政策公平竞争审查。

关键词：政府奖补政策 公平竞争审查 第三方评估

一、引言

2025年初，“杭州六小龙”的概念被提出，并掀起了一股热潮，这六家在杭州崛起的处于新技术前沿、在业内具有影响力、聚焦于机器人、人工智能、游戏开发、脑机接口等领域的企业，也被称为“神秘的东方力量”。很多人疑问为何他们这些企业发展如此之快？这与当地政府给予的财政奖励、所得税减免政策是密切相关的。《浙江省人民政府关于印发进一步推动经济高质量发展若干政策的通知》中提到，落实高新技术企业所得税减免政策。《杭州市人民政府关于进一步推动经济高质量发展若干政策的通知》中也提到对高新技术企业的奖励政策，并通过《强化企业科技创新主体地位加快企业高质量发展的若干措施》提供对科技型中小企业、高新技术企业购买的研发类科技保险，每年按不超过年度实际保费的50%给予保费补助。各城区也细化相应的奖补政策。

关于政府奖补政策含义，有学者指出，政府奖补政策作为产业政策的一种具体呈现形式，旨在通过直接或间接的方式对企业或个体给予财政补贴，以促进地方经济的快速发展及完善地方产业布局之目的【1】。亦有学者更是定义为是政府或公权力授权的公共机构，基于实现产业布局规划、促进社会经济发展、保障社会经济公平等目的，通过财政奖励、财政补贴等形式，为市场主体提供无偿的财政支出，使其获得直接或间接经济利益的一种政府干预行为【2】。

关于政府奖补政策的类型，更是丰富多样，最为常见的是资金补贴类、税收优惠类奖补政策、土地优惠政策等【3】。尤其是对公共产业、新兴产业、新技术领域等予以财政支持【4】。因政府奖补政策具有选择性、差异性、非普惠性，不仅损害了财政补贴支出的公共性，而且加剧了企业之间的不公平竞争，进而对市场竞争造成干扰【5】。亦有学者指出因为奖补政策的针对性、特定性，由于政府在奖补政策的制定中占据主导地位，且对不同个体或企业实行差异化财政补贴，这可能会误导市场主体，扭曲市场主体间的竞争关系，还可能破坏市场秩序，阻碍市场发展，妨碍全国统一大市场的建立，不利于经济的可持续发展【6】。

二、公平竞争审查制度的发展历程

鉴于上述负面影响，我国公平竞争审查机制在清除排除、限制竞争的政府奖补政策发挥了重要的作用。为了解决地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象，国务院于2016年出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），奠定了公平竞争审查机制建立的基础框架，从审查对象、审查方式、审查标准及例外规定等进行了规定。2017年，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）。2021年，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部会同有关部门修订形成《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），细化审查机制及程序，第三方评估等内容，公平竞争审查机制更加完善。2022年，《反垄断法》新修订时将公平竞争审查制度纳入，这是公平竞争审查机制首次在法律层面予以确立。2023年，为了建立健全公平竞争审查第三方评估机制，国家市场监管总局修订形成《公平竞争审查第三方评估实施指南》，为第三方进行公平竞争审查提供了参考指引。2024年，国务院发布《公平竞争审查条例》，为深入开展公平竞争审查开展提供了更有力的法律保障。2025年，为了保障公平竞争审查制度实施，市场监管总局出台《公平竞争审查条例实施办法》，明确审查标准、审查机制和审查程序等内容。

目前来看，我国公平竞争审查机制已建立完整的制度框架及内容。按照现行要求，政府奖补政策在起草过程中也需要按照上述文件的要求进行公平竞争审查，但是政府奖补政策公平竞争审查在实际操作中依然存在问题。

三、地方政府奖补政策公平竞争审查存在的困境

地方政府奖补政策公平竞争审查过程中仍然存在审查范围不全面、审查标准待细化、第三方评估机制待推进的困境。

（一）审查范围不全面

国家和反垄断执法机构反复强调所有市场主体均应遵守公平竞争制度，但是实践中仍有部分政策内容对国有企业有特殊优待，国有企业的执法也面临诸多与之冲突的制度障碍【7】。从公平竞争审查的审查对象来看，审查范围已非常宽泛，涉及多个领域，但那些长期在政府补贴政策扶持下的电信、电力、石油化工等非竞争性行业，仍处于公平竞争审查的例外，而是被专门的法律进行保护【8】。总体而言，如果公平竞争审查制度的审查对象不能扩大到这些产业领域，那么公平竞争审查制度在实施过程中必然落空【9】。

（二）审查标准待细化

关于奖补政策的公平竞争审查标准主要集中在是否存在影响生产经营成本的内容，总体上采用的是“法律、行政法规依据或经国务院批准”的例外规定和禁止性规定的形式。针对禁止性规定，《公平竞争审查条例》中采取的是“宏观罗列+其他兜底”的形式进行说明，并未展开。《公平竞争审查条例实施办法》对几种禁止情形进行了详细罗列，这对公平竞争审查工作的推进非常重要，让具体审查工作者有迹可循，有据可依。但是有些用词依据不够准确，如“设置不明确、不合理入选条件的名录库、企业库”，何为“不明确”？何为“不合理”？这些词语本身就有些含糊不清，很容易致使工作者在审查过程中产生疑问，很容易导致某些政策措施在出台时被“一刀切”，可能会产生只要出现了“名录库、企业库”等字眼就被认定为违反了公平竞争。另外，工作者在开展公平竞争审查时并无案例可供参考，政策措施在起草过程中会避免出现违反公平竞争审查标准中禁止性规定的字眼，转换为其他字句，这也会出现政策措施在违反某项禁止性规定时而被误认为不违反公平竞争。

（三）第三方评估机制待推进

公平竞争审查机制采取的自我审查模式存在审查主体动力不足、主体能力不足【10】等问题【11】，因此规定了一部分协助审查和监督审查主体以克服自我审查的局限性。例如，协助审查的咨询机构、协调机构以及第三方评估机构。监督审查的主体包括政策制定机关的上级机关、相关案件的利害关系人以及社会公众。这些机构和主体的配合构成了我国现在的以自我审查为中心的审查体系【12】。“自我审查为中心”因其以行政规制思维为出发点，很难获得市场竞争主体的信任。具体来说，政府补贴一般被视为行政行为，而对行政行为的审查一般是基于“合法性标准”，而不会考虑反垄断法上的“效果标准”。如果根据行政法上的“合法性标准”，其补贴只要具有合法性依据，即使产生了限制竞争的效果，也具有合法性【13】。

在实际操作中，已有部分地市开始开展公平竞争审查第三方咨询评估项目采购，如福建省市场监管局2024年公平竞争审查第三方咨询评估服务【14】。呼和浩特市市场监督管理局拟通过比选方式委托独立的第三方机构对2024年度呼和浩特市公平竞争审查工作提供第三方评估服务【15】。牟平区公平竞争审查联席会议办公室与烟台大学(烟台大学竞争法律与政策研究中心)举行公平竞争审查第三方评估工作签约仪式【16】。第三方评估机制并不只存在于政策措施出台前的审查，也包含政策措施实施后的评估，如庆城县市场监管局对全县公平竞争审查制度实施情况开展第三方评估，“随机抽取评估单位2020年以来的发文目录、招投标文件、合同、会议纪要等政策措施文件，逐一检查评估单位在出台涉及经营主体经济活动的政策措施时是否经过公平竞争审查、审查流程是否规范、审查结论是否准确等情况。”【17】总体来看，第三方公平竞争审查评估机制已开始试点，但是在全国范围内还有待推广。

四、地方政府奖补政策公平竞争审查体系完善路径

鉴于地方政府奖补政策公平竞争审查过程中审查范围不全面、审查标准待细化、第三方评估机制待推进的困境，可通过明确奖补政策公平竞争审查的豁免清单、细化奖补政策公平竞争审查的审查标准、借助第三方评估机制完善奖补政策公平竞争审查。

（一）明确奖补政策公平竞争审查的豁免清单

根据《公平竞争审查制度实施细则》的例外规定，不论是政府奖补措施还是其他政策措施，涉及到“维护国家经济安全、文化安全、科技安全、国防建设；实现扶贫开发、救灾救助等社会保障；实现节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等社会公共利益；法律、行政法规规定的其他情形”虽然在一定程度上具有限制竞争的效果，但是在符合规定的情况下可以出台实施【18】，还需要政策制定机关在说明中指出相关政策措施对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争，并明确实施期限。除了该项例外规定之外，对政府奖补政策的审查在《公平竞争审查条例实施办法》中还增设了“经国务院批准”的豁免规定。总的来看，其实大拓宽了例外豁免的范围。结合上述内容，建议将政府奖补政策的公平竞争审查整合一个豁免清单，这样更有利于审查工作者把握好审查力度，提升审查水平。

（二）细化奖补政策公平竞争审查的审查标准

现行文件规定的审查标准已相对完善，但是对政府奖补政策的公平竞争审查不仅要关注实质合法性审查还要审查奖补政策对市场竞争效果的影响。针对竞争效果的审查可借助比例原则这一工具，审查奖补政策的目的是否具有正当性；奖补政策的行为与正当性目的实现之间是否存在因果关系；奖补政策对市场竞争“损害最小”；分析奖补政策最终实现的目的与竞争损害之间的利益“均衡”【19】。

（三）借助第三方评估机制完善奖补政策公平竞争审查

为了缓解公平竞争审查的工作压力，部分文件已经指出可以借助第三方评估机构来完成相关评估。关于第三方的主体，《公平竞争审查制度实施细则》指出第三方评估机构包括高等院校、科研院所、专业咨询公司等，《公平竞争审查第三方评估实施指南》中对第三方评估机构的定义进行了细化完善，增加了“政府决策咨询及评估机构、律师事务所及其他社会组织”【20】，并对具备的条件进行了细致明确。而且对第三方评估机构介入的阶段进行了详细规定，包括政策措施拟出台前、经公平竞争审查出台的政策措施进行定期或不定期评估、对适用例外规定出台的政策措施进行逐年评估、对本机关公平竞争审查制度实施情况进行综合评估及其他阶段和环节【21】。鉴于此，可通过建立全国第三方公平竞争审查交流平台，建立信息披露等机制、案例库等，增加公众投诉、举报、听证等途径【22】，借助第三方评估机构的专业能力来补全奖补政策公平竞争审查存在的困境。

五、结语

政府制定的奖补政策作为重要的经济调控手段，在引导产业发展、促进经济转型升级方面发挥着积极的作用。为防止某些奖补政策在制定时设置倾向性准入条件或让某特定经营者在资金、技术等方面获得非市场化的竞争优势，将奖补政策纳入公平竞争审查是必不可少的环节，可提前发现和纠正地方奖补政策的“竞争扭曲”问题。鉴于地方政府奖补政策公平竞争审查过程中审查范围不全面、审查标准待细化、第三方评估机制待推进的困境，可通过明确奖补政策公平竞争审查的豁免清单、细化奖补政策公平竞争审查的审查标准、借助第三方评估机制完善奖补政策公平竞争审查。

引用出处

【1】杨倩文,马云鹤.政府奖补政策公平竞争审查的合宪性审查路径研究[J].中国价格监管与反垄断,2025,(02):6-8.

【2】刘玥.奖补类政策措施的公平竞争审查要点[J].质量与标准化,2023,(08):31-33.

【3】杨倩文,马云鹤.政府奖补政策公平竞争审查的合宪性审查路径研究[J].中国价格监管与反垄断,2025,(02):6-8.

【4】刘玥.奖补类政策措施的公平竞争审查要点[J].质量与标准化,2023,(08):31-33.

【5】杨倩文,马云鹤.政府奖补政策公平竞争审查的合宪性审查路径研究[J].中国价格监管与反垄断,2025,(02):6-8.

【6】刘玥.奖补类政策措施的公平竞争审查要点[J].质量与标准化,2023,(08):31-33.

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【21】https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fldj/art/2023/art_0f5f4bc78b05481abb487d5195d96a6e.html.

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参考文献

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[6]萧卓华.招商引资政策公平竞争审查的实践审视和完善建议[D].华南理工大学,2022.DOI:10.27151/d.cnki.ghnlu.2022.000579.

单国炬

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常年从事政府法律顾问工作，服务多家政府单位。在地方立法、行政执法、政府招商引资及重大工程建设争议解决方面具有丰富经验。

丁希美

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