《中华人民共和国增值税法实施条例》专家解读

专家解读文章

1.健全有利于高质量发展的增值税制度（施正文）

2.完善增值税法律体系的重要基石（李旭红）

3.增值税法实施条例正式颁布 承上启下保障增值税法实施（梁季）

专家解读一

健全有利于高质量发展的增值税制度

施正文 中国政法大学财税法研究中心主任

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2025年12月25日，国务院公布了《中华人民共和国增值税法实施条例》（以下简称《条例》），将于2026年1月1日起，与《中华人民共和国增值税法》（以下简称《增值税法》）同步施行。

一、《条例》的出台对构建配套衔接的增值税制度体系意义重大

《条例》的出台具有多方面重要意义，主要体现在落实税收法定原则、落实立法授权和强化纳税人权益保护三个方面。

一是《条例》的制定旨在进一步落实税收法定原则，保障《增值税法》的顺利实施。我国增值税制度由法律、行政法规以及下位的财税规范性文件等共同组成，《条例》发挥“承上启下”的作用。《条例》对于现行一些通过规范性文件颁布实施的改革措施、行之有效的长期政策，通过行政法规予以规定，有效提升了增值税制度的效力位阶。

二是《条例》对《增值税法》中的授权条款进行明确和细化，一方面推出具备改革条件的政策措施，落实《增值税法》中预留的改革要求；另一方面，对《增值税法》中的概念和基本制度进行细化和解释，为下位规范性文件的衔接配套提供规范坐标与制度接口，有利于增强增值税税制的明确性和可操作性。

三是《条例》秉持《增值税法》规范增值税征收和缴纳，保护纳税人合法权益的立法宗旨，多处回应了增值税征税范围、抵扣机制和征收管理中的痛点难点问题，统筹保障《增值税法》实施和保护纳税人的合法权益。

二、《条例》的出台有利于稳定市场预期

一是《条例》作为《增值税法》的综合配套法规，在整体上遵循《增值税法》的立法原则，即保持现行增值税制度框架和税负水平基本不变，将增值税改革成果和政策规定上升为法律和行政法规，从而稳定市场主体的经营预期，激发投资创业的积极性。

二是《条例》的出台是完善我国现行增值税制度的重大举措。通过制定《条例》，对支撑我国增值税税制平稳运行的具体规则、征管机制进行一次集中梳理和系统优化，形成配套衔接的增值税制度体系，以增强税制的规范性、明确性和统一性，以高质量立法助力我国增值税制度现代化，进一步优化法治化税收营商环境。

三是《条例》体现了对法规稳定性与制度前瞻性的统筹考量。《条例》作为行政法规，需保持一定的稳定性。对于处于动态调整中的事项或更加具体的操作办法，《条例》在规则设计上为国务院财政、税务主管部门实际操作留出空间，便于改革的持续深化；对于暂未在《条例》中直接明确的政策和制度，也可以通过出台专门的配套文件予以规定，以适应经济社会发展的新情况。

三、《条例》进一步完善增值税抵扣规则

抵扣规则是增值税制度的核心，有利于降低纳税人税负，建立现代增值税制度。一是抵扣凭证范围的扩展，《条例》除正面列举了扣税凭证的具体范围，还特别包括了“其他具有进项税额抵扣功能的扣税凭证”的兜底规定，为未来深化增值税发票制度改革，实现从“以票控税”向“以数治税”的转型预留了空间。二是抵扣范围的预期优化，《条例》规定贷款服务的利息支出及其相关费用的进项税额暂不得抵扣，该规定虽然维持了现状，但也明确要求国务院财税主管部门适时评估研究执行效果，为今后条件成熟时调整优化明确依据。三是混合用途长期资产抵扣规则的调整完善，《条例》对于原值不超过500万元的固定资产、无形资产或者不动产等长期资产，即使混合使用于不允许抵扣项目，也可以全额抵扣；超过500万元的，采取“购进时先全额抵扣”，后续再根据调整年限逐年调整不得抵扣的进项税额，既保障了纳税人的抵扣权，也更好体现了消费型增值税的特点。

四、《条例》进一步规范税收优惠政策，营造公平、透明、可预期的制度环境

《条例》在规范税收优惠方面，坚持税收法定与规范透明原则。一方面，《条例》对免税项目的认定标准进行了细化解释，整体上延续了现行法定免税政策，为其执行口径提供了规范依据。另一方面，《条例》强化了税收优惠政策的公开机制，规定“增值税优惠政策的适用范围、标准、条件等应当依法及时向社会公开”、“国务院财政、税务主管部门应当适时研究和评估增值税优惠政策执行效果，对不再适应国民经济和社会发展需要的优惠政策，及时报请国务院予以调整完善”，这意味着后续税收优惠的制定、运行和调整机制将更加规范透明，有助于保障纳税人的程序知情权和实体享惠权，健全税收优惠政策的设定、调整和退出机制，更好发挥税收优惠政策的激励调节功能。

专家解读二

完善增值税法律体系的重要基石

李旭红 北京国家会计学院副院长

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2024年12月25日，《中华人民共和国增值税法》（以下简称《增值税法》）由第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议正式通过，成为我国税收法治化建设的重要里程碑。近日，《中华人民共和国增值税法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式颁布，为完善增值税法律体系奠定了重要的基础。作为我国第一大税种，增值税自1994年税制改革以来，经历了“营改增”、税率简并、留抵退税等一系列重大改革，其法治化进程不仅是对改革成果的制度性巩固，更是对税收法定原则的全面践行。而《实施条例》的颁布对于完善增值税制度，增强税制的确定性而言具有重要意义。

一、完善增值税制度，提升税制确定性

增值税制度既包括《增值税法》，也包括《实施条例》及各项配套政策。《实施条例》是对《增值税法》最为权威及重要的细化，对于纳税人及税收的征收管理而言均具有重要的现实意义。增值税影响千家万户，对于企业而言，每一笔交易支付的时候均需要有对应的合法凭证，无论是货物、服务、无形资产还是不动产，只要是应税范围就需要开具发票，这不但保障了税收来源，也规范了企业财务管理的合法合规。《实施条例》的颁布，为广大纳税人的各项经营业务提供了明确的法律遵循依据，对增强税制的确定性，提升纳税人的主动遵从度均具有重要意义。另一方面通过法定化程序约束行政自由裁量权，为纳税人权益保护构筑了重要的防线。

二、稳定市场预期，优化税收营商环境

《实施条例》的颁布为稳定市场预期和优化税收营商环境提供了关键制度支撑。一方面，稳定的税制更加有助于增强投资者的信心，稳定投资预期，对于吸引投资以及实现经营的可持续性更为重要。《增值税法》和《实施条例》有利于巩固过去10年我国在增值税改革方面取得的积极成效，有利于稳定市场预期，增强市场主体的信心，为我国新一轮经济高质量发展提供助力。另一方面，当前宏观经济政策的关键任务之一，是通过制度性的优化为经营主体创造更好的营商环境，增强市场主体信心和经济发展动力。比较世界各国的发展规律，对于经济发展水平、市场成熟度较高的国家而言，良好的税收营商环境是投资者决策的重要影响因素。因此，当我国进入高质量发展阶段，增值税完成立法以及《实施条例》的颁布，是我国优化税收营商环境的制度安排。

三、推动全国统一大市场建设，促进要素自由流通

《实施条例》的颁布对推动区域均衡发展与全国统一大市场建设具有战略意义，其制度创新在调节区域税负分配、优化要素流动效率方面发挥着关键作用。在要素市场化配置层面，增值税抵扣链条的完善程度直接影响市场统一性，《实施条例》明确了应税范围及抵扣范围、细化抵扣标准、简化抵扣程序等，有利于专业化分工，促进了要素的自由流动，提升了资源配置的效率，助力推动统一大市场的建立。

四、夯实税收基础，发挥增值税主体税种作用

《增值税法》和《实施条例》巩固了增值税的主体税种地位，为收入稳定性和增长提供制度保障，通过扩大税基，确保税收来源的广泛性，为国家财政提供长期稳定的资金支持。

首先，《实施条例》界定增值税的征税范围、税率及计税方法等核心要素，明确价外税性质并要求单独列明税额，提升税负透明度以减少征管争议。其次，通过简化汇总申报审批流程，降低跨区域企业合规成本。最后，在完善增值税抵扣链条方面，通过细化销售额的定义，明确其涵盖货币和非货币形式的经济利益（如无形资产转让、技术服务等），不仅提升了税基计算的透明度，也确保了不同交易模式下税负的公平性，从而在制度层面构建起更加完整、高效的增值税抵扣体系。

专家解读三

增值税法实施条例正式颁布

承上启下保障增值税法实施

梁季 中国财科院公共收入研究中心主任

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《中华人民共和国增值税法实施条例》（以下简称《条例》）是增值税法律体系的重要组成部分，是确保增值税法落地实施的重要保障。在章节体例上，《条例》承袭了增值税法的基本框架，分为总则、税率、应纳税额、税收优惠、征收管理以及附则等6章54条，这反映了《条例》与增值税法的关系，即增值税法框定了《条例》的基本内容，《条例》是对增值税法相关条款的解释、细化和明确。

一、《条例》的正式颁布实施意义重大

首先，提升我国增值税法律体系的完备性。党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。税收法定是全面依法治国在税收领域的具体体现，而有法可依是税收法定的基础。《条例》是对增值税法相关条款的解释和明确，是增值税法的延伸和充实，是制定增值税政策性文件出台的依据，在增值税法律体系中发挥着“承上启下”的作用。因此，《条例》的正式颁布实施，对提升我国增值税法律体系的完备性具有重要意义。

其次，可有效兼顾与平衡增值税稳定性和可操作性。增值税是我国第一大税种，保持增值税制度的稳定性既是宏观经济治理的需要，也是稳定纳税人预期所必需，因此增值税法仅能对制度的基本内容做原则性规定，以提高税法的稳定性。同时，增值税的纳税人最为广泛，纳税人的情况千差万别，且随时间推移不断变化，这又要求增值税法律制度越确定越好，且能随形势变化而动态调整。而《条例》恰是对增值税法相关条款的解释、细化，使得增值税法更具有操作性和确定性，使得增值税“更接地气”“更能落地”。

最后，《条例》的颁布实施有利于我国增值税“与时俱进”。当前，我国新质生产力快速发展，高质量发展向纵深推进，技术变革日新月异，新业态层出不穷、快速迭代，这要求增值税政策要顺应变化动态调整，通过制定《条例》及时将实践中运行有效的政策上升为制度，体现我国增值税制度现代性和时代性。

二、《条例》内容特点

从内容上看，《条例》有四个特点:

一是保持现行税制基本稳定，确保增值税法平稳实施。《条例》主要是对现行税制的提炼和法制化，没有大的税制变化，不新增纳税人负担。如纳税人和征税范围、抵扣规则、出口退（免）税等规定均是现行政策的延续。尽管如此，与公开征求意见稿相比还是有一定的变化，如《条例》虽延续了贷款利息对应进项税额不得抵扣的现行政策，但规定纳税人贷款利息支出对应的进项税额暂不得从销项税额中抵扣，并明确国务院财政、税务主管部门应当适时研究和评估政策执行效果，为今后根据经济形势变化适时做好政策的调整预留了空间。

二是解释、细化增值税法的相关条款，增强税制的确定性和可操作性。该特点贯穿《条例》全篇，在各个章节均有所体现。如在总则章节，进一步解释了应税交易中的货物、服务、无形资产、不动产的范围，明确了增值税的征税对象；在税率章节，进一步解释了当一项应税交易涉及多个税率、征收率时，确定适用税率、征收率的原则；在应纳税额章节中，明确了增值税进项税额抵扣办法和扣税凭证范围等。

三是优化相关税收政策，体现增值税基本原理。OECD发布的《消费税趋势2024》指出，根据税收中性原则，企业有权对其用于生产应税产品的投入品所缴纳的增值税进行抵扣，但当这些投入品用于非应税活动时，即免征增值税的活动或不属于增值税征收范围的活动，则不能进行进项税额抵扣。为此，《条例》第22条明确规定，纳税人购进货物、服务、无形资产、不动产，用于发生增值税法第3条至第5条以外的经营活动并取得相关经济利益，且不属于增值税法第6条规定的情形时，对应的进项税额不得从销项税额中抵扣。这既符合增值税征抵一致的基本原理，也符合国际惯例。也正是基于征扣一致原则考虑，《条例》对不动产等长期资产进项税抵扣政策进行了优化，即对于用作混合用途（既用于一般计税项目，又用于免税、减税计税项目）的原值超过500万元的长期资产的进项税额在购进时全额抵扣，后续如用于混合用途的，再分别核算允许抵扣和不允许抵扣的进项税额，在长期资产折旧或摊销期间逐年调整。这种处理方式，较好地平衡了政策平稳过渡和增值税基本计税原理。

四是明确相关征管规定，顺应经济社会发展新变化。数字化变革改变了资源配置方式、生产组织方式以及传统的雇佣关系，大大增加了自然人摆脱传统雇佣关系、独立参与经济活动的可能，自然人发生应税交易的频次和金额均大幅增加，规范自然人的税收征管愈发迫切和重要。现行增值税相关规定仅明确了自然人应按次申报缴纳增值税，但并未明确按次申报纳税的期限，影响了税法的刚性和威慑力。为此，《条例》明确规定，按次纳税的纳税人，销售额达到起征点的，自纳税义务发生之日起至次年6月30日前申报纳税。同时，为避免增加偶发应税交易自然人的遵从负担，《条例》规定自然人发生符合规定的应税交易，由支付价款的境内单位为扣缴义务人，具体操作办法由国务院财政、税务主管部门制定。

下一步，期待增值税法和《条例》平稳实施后，按照党的二十届三中全会和四中全会关于财税体制改革的目标要求，加快构建有利于高水平社会主义市场经济体制建设、促进经济高质量发展、推动全国统一大市场建设的现代增值税制度。

来源：司法部

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