“意定监护”新规背后的民盟智慧

（来源：团结报）

转自：团结报

□王 倩

“好消息！我们关于意定监护制度的建议部分落地了！”近日，全国人大代表、民盟上海市委会副主委姚卓匀接到民盟上海市委会副主委厉明打来的电话，他的话语中满是欣慰与振奋。11月17日，《上海市关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》获市政府常务会议通过，并于12月初正式印发。这项新规的出台，离不开立法部门的辛苦付出，也离不开社会各方的共同努力，其中亦包含着上海民盟的智慧。

多年筑基：缘起于合作共建

意定监护是指成年人在自己有行为能力的时候，选择一个自己最信任的人或者组织作为自己失能后的监护人。2024年底，中共中央和国务院发布《关于深化养老服务改革发展的意见》，提出“探索建立老年人意定监护实施机制”。然而，意定监护制度要真正落地实施仍困难重重。

“当前，意定监护虽入法十多年，却散见于多部法律法规中，比如2012年修订的老年人权益保障法、2018年修订的残疾人保障法，相关内容还停留在法条宣示层面，没有形成完整体系。”“建议以‘最有利于被监护人’和‘最大程度尊重老人真实意愿’为根本原则，快速构建多层次意定监护服务体系与监督体系。”2025年全国两会上，姚卓匀作为全国人大代表提交了《关于加快老年人意定监护制度立法进程的建议》。

这份建议的形成和提出，还要从民盟上海市委会与市人大常委会信访办的合作共建说起。

2021年11月，在民盟中央副主席、民盟上海市委会主委陈群和市人大常委会副主任陈靖的共同见证下，双方签订合作协议，建立起常态化合作机制。4年来，盟员律师们在参与接访中，获得了市人大常委会信访办提供的最前沿、最真实的社情民意线索，盟员律师们在这过程中也提交了大量意见建议。

这种合作实现了专业力量与民生痛点的深度耦合。2024年，双方不约而同地将目光聚焦在“老养残”家庭这一特殊群体上，在当年开启了“关于本市建立老龄人口康养托付体系”的年度重点联合课题。

聚焦核心：直指“意定监护”痛点

2024年，民盟上海市委会与市人大常委会信访办骨干联合组成课题组，实地调研了全市5家不同类型的养老机构，与8个街镇居委会、5户“老养残”家庭进行了深入访谈。

在走访过程中，课题组听到最多的忧虑和困惑就是：“自己走了，孩子咋办？”“意定监护，没听说过！”……带着从一线收集到的问题，课题组先后组织了8场专题研讨会，邀请了高校、研究机构、民政部门、法院、公证处、残联等专家学者，以及社区一线工作者和家庭成员代表同堂讨论。

一年的实地调研和课题组成员的“头脑风暴”，终于迎来了结题。调研组认为，结合当前老龄化社会现状，应首先着眼于“意定监护”。

所有课题组成员群策群力、出谋划策：上海金融法制研究会学术委员会副主任刘晓明花了大量精力查阅法律法规，对课题报告的每一项内容进行逐字推敲与依据完善；市人大代表金缨则从一线角度补充了“意定监护”的紧迫性；还有成员带着家中长辈亲身体验意定监护的公证流程，将其中遇到的壁垒转化为真切的修改意见；执笔人田原字斟句酌反复推敲，从一万多字的建议稿，历经数月最终精准凝练为1300字的核心内容，每一处删减与斟酌，都只为让问题的呈现更聚焦，让对策的提出更具操作性。

“当前监护模式过于倚重法定顺位监护，既未充分尊重老年人自我托付、选择监护人的意愿，也不利于养老资源合理配置和养老服务发展壮大，更有可能加剧基层政府养老兜底资源被挤兑风险”；

“意定监护协议存证备案和监护人受第三方监督两项‘基石性制度’缺失，无法实现各类监护衔接。公证处是法定‘证明机构’，作用重要但难以承担统一存证备案和监督人角色”；

“在服务支撑上，提供老年人意定监护服务的社会组织机构性质以及发展规划不明晰，导致组织发展停滞”；

“意定监护”在课题中被反复强调，人大代表的相关建议也被《人民日报》先后2次报道。此外，市人大常委会还将课题研究成果摘编为简报，为地方立法提供参考。联合课题调研，使刚性的法律制度条文，转化为有温度的法治屏障。

落地生根：从纸面建议到政策出台

随着《上海市关于推进实施老年人意定监护制度的若干意见（试行）》的审议通过，课题组关于“意定监护”的部分建议，例如依法强调的“最有利于被监护人”和“最大程度尊重老年人真实意愿”两项基本原则，被纳入新规的核心准则，并贯穿于各个环节。

针对“存证备案与监督两项‘基石性制度’缺失”这一核心堵点，新规给出了明确答案。“建立市级老年人意定监护信息归集查询平台”被写入文件，这标志着课题组呼吁的“全国统一备案查询体系”实现了地方性落地。同时，新规将监督职责具体化，明确民政部门负有指导与监管责任并赋予居（村）委会依法进行监督的资格。

针对“社会组织发展不明晰、停滞不前”的问题，新规也采纳了课题组的建议，明确“加强培育提供监护服务的专业性社会组织”，为培育专业机构、吸引人才进入、形成可持续的服务市场等社会需求，积极提出了“引导专业机构参与，壮大意定监护服务市场规模”的建议。

民盟上海市委会与市人大常委会信访办的这次成功合作，勾勒出了一条民主党派与立法机关协同发力、破解民生难题的有效路径。今年，课题组原班人马继续深耕“老养残”家庭的支持体系建设。这份始于2021年深秋的合作，正随着老龄化社会的发展不断升级，持续为这座城市贡献着智慧。