王美舒｜如何理解《立法法》第83条：基于“区域协同”类型化的展开

通过类型思维在法律体系内展开语词认识，“区域协同”形成了地理空间特征和经济功能特征之外的第三个特征，即权力结构特征。“区域协同”是相互平行的同级权力单元依各自职权共同解决跨行政边界事项，以达到经济社会协调发展的横向权力结构运行状态。在基于权力结构特征变化形成的类型谱中，《立法法》第83条的规范对象并非“区域协同”类型的典型形象，而是纵向权力结构与横向权力结构融合而成的一般形象。纵向权力结构的介入，使得“有关区域”内实现了部分职权的横向转移。“有关区域”应当区别于“本行政区域”，而非全然在“本行政区域内”。面对“有关区域”的整体立法需求时，“协同制定”形成了“拼盘式”“组合式”“委托式”三种可能路径。

一、协同立法实践对《立法法》第83条适用的提问

2024年4月，由上海市、江苏省、浙江省（以下简称沪苏浙两省一市）人大常委会协同制定的《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》（以下简称《促进长三角示范区发展条例》）正式通过。这是《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）2023年修改后，第一部由地方人大常委会协同制定的特定区域法规。在《促进长三角示范区发展条例》的起草过程中，因对《立法法》第83条的理解不同，出现了起草路径之争。

在《促进长三角示范区发展条例》起草工作启动时，沪苏浙两省一市人大常委会已经积累了协同立法经验，可以按照某一省市牵头起草文本，其他省市协同制定、修改，并在相近时间内由两省一市人大常委会分别通过的思路来进行。因此《促进长三角示范区发展条例》起草工作最初的争议，集中在草案应当包括哪些内容的问题上，而起草路径并未成为关注焦点。但随着《立法法》第83条的出台，以及“有关区域”一词的出现，协同立法的方式与进路成为起草中需要面对的主要问题。

2023年3月，《立法法》修改后，作为起草工作小组成员单位的长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会（以下简称长三角一体化示范区执委会）提出了新的起草方案，即运用《立法法》第83条“有关区域”，将长三角一体化示范区所涉及的沪苏浙三地片区进行整体性规定。在提出这一设想的同时，长三角一体化示范区执委会还提出了包括“共同管辖”等在内的体现示范区整体性的制度设计和规范内容。在2023年3月至10月的起草方案中，条例的适用范围为《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《长三角一体化规划纲要》）中规定的示范区范围，跨越沪苏浙两省一市的行政边界；长三角一体化示范区及其执委会作为整体可以开展一系列管理活动，包括生态环境问题的统一执法等。由于对示范区进行了跨行政边界的整体性规定，加之长三角一体化示范区执委会不属于一级行政机关，也不隶属于两省一市，这一阶段的草案名称不加省市前缀，全名为《长三角生态绿色一体化发展示范区条例》。

虽然《立法法》第83条规定了“有关区域”，但“有关区域”应当如何理解，引发了诸多疑问。在起草小组内部，也形成了对“有关区域”和协同立法路径的不同理解。长三角一体化示范区执委会和沪苏浙两省一市人大常委会曾计划向全国人大常委会请示，希望得到《立法法》修改后协同立法模式的业务指导。2023年11月，沪苏浙两省一市人大财经委联合召开条例起草研讨会，并邀请全国人大财经委和全国人大常委会法工委经济法室的人员参会。

从2023年10月底到2023年12月，起草小组的方案出现了变化，条例名称从《长三角生态绿色一体化发展示范区条例》更改为《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》。沪苏浙两省一市人大常委会回到了分别起草、协同制定、同步通过的协同立法模式中。草案中关于示范区的整体性规定，也由沪苏浙两省一市人大常委会按照行政区域划分，重新进行分别规定。作为“后第83条时期”的第一部区域协同立法，《促进长三角示范区发展条例》的制定沿用了“前第83条时期”的起草思路。

在《立法法》第83条出台之前，地方人大及其常委会已经运用地方立法权，通过协同机制的建立，形成了较为固定的区域协同立法路径。受地方立法权行使框架的影响，彼时的区域协同立法主要有两种模式。一种是，某个地方立法机关在通过有关法规前，向协同方征询意见，并根据意见进行修改，再进行表决。另一种是，参与协同的各方通过多省市人大常委会工作协同会议，确定可以纳入立法计划、立法规划的协同立法项目，并通过相关省市人大常委会分别起草、统一意见、同步通过、同步公布来实现协同立法。这两种协同立法方式将法规的适用范围严格限制在“本行政区域”内，所规定事项也限定为《立法法》规定的“地方事务”，是将区域协同立法作为特殊地方立法的思路。因此，在可以分割处理的协同事项上，这两种模式能够发挥一定作用。但当协同事项出现了无法分割处理的情形，简单地由地方人大及其常委会分别立法，就会出现分别规定与一体化效果的冲突。

也正是隐约认识到分别立法、协同通过的起草方式的局限性，《促进长三角示范区发展条例》的起草曾试图进行协同立法路径创新，但最终以“前第83条时期”的起草思路完成。而条例制定过程中所争议的协同立法模式问题，随着协同事项一体化程度不断提高，以及协同立法的内容向公共管理和制度创新延伸，在未来的区域协同立法活动中会愈加突出。立法实践已经向《立法法》第83条提出了如下问题。

第一，如何理解“有关区域”？第83条中的“有关区域”指向哪些范围？“有关区域”与“本行政区域”的关系是什么？“有关区域”如何在地方立法中妥当实现，可否进行整体规定？第二，如何理解“协同制定”？地方人大及其常委会已经在诸多尝试中，形成了若干协同立法模式。那么，《立法法》第83条指向的“协同制定”包括哪些？能否形成新的协同立法模式？第三，如何理解“协同制定”过程中地方人大及其常委会的立法权限？《立法法》第83条对协同立法可以规定的事项范围没有进行规范。那么，协同制定过程中地方人大及其常委会的立法权限包括哪些？是否可以通过协同立法设立跨域执法机构，并赋予该机构跨越行政区划的决策权和执行权？协同立法的事项内容是否需要规定？

二、“区域协同”类型化在法律体系内的展开

如何解释《立法法》第83条中的“有关区域”和“协同制定”，影响着区域协同立法的发展方向。该条款不仅确认了区域协同立法的已有实践，而且承载着为“区域协同”进行法律体系定位，对“区域协同”进行法律体系内价值判断的功能。以保守态度进行解释，会给区域协同制度创新带来法律上的障碍，无法形成有效的区域事项改革空间；过于激进的解释，则有损法制统一。平衡法制统一与发展改革关系，平衡“中央统一领导”和“地方的主动性、积极性”关系，需要对制度关键词“区域协同”进行类型化分析，并在此基础上，对《立法法》第83条文本中的“有关区域”和“协同制定”进行解释。

（一）

“区域协同”语词认识的方法转换

一直以来，法学研究借鉴发展经济学对“区域协同”的认识，将规范体系中的“区域协同”定义为“以弱化和消除影响区域高效运作的因素为目的，通过参与主体所组成的密切共同体，以及共同体之间的交互作用，在特定领域内开展全面合作”。基于这一定义，法学领域在探讨“区域协同”时，常将认识集中在两个方面：一方面指向了地理空间上跨越行政边界带来的“成片性”；另一方面则体现为经济活动协调一致带来的规模性。也就是说，只要跨越边界，多个行政单元在地理空间上“连成一片”，在功能上形成有机整体，就能被“区域协同”概念所囊括。

法学界对“区域协同”的认识，除了借鉴发展经济学的定义，也承接了我国政策实践中对“区域协同”的理解。改革开放后，我国开始了“区域协同”的一系列实践。“区域协同”在经济发展上的功能意义也不断被强化。从20世纪80年代国家“七五”计划纲要中的“区域经济协调发展”，到2010年后陆续提出的长三角一体化战略、珠三角一体化战略，我国重大政策中的“区域协同”都建立在释放经济发展动能的目标之上。虽然随着“发展”意蕴的扩展，“区域协同”从经济发展不断延伸至生态环境保护、社会保障、公共服务、产业合作等领域，并形成了产业一体化协同、生产要素一体化协同、交通设施一体化协同、公共服务一体化协同、生态环境保护一体化协同等细分类别，但其内涵一直突出地理空间特征和经济功能特征。《立法法》第83条也对此有所体现：“根据区域协调发展的需要”是对经济发展功能特征的表达；“在本行政区域或者有关区域内实施”是对地理空间特征的表达。

然而，经济学上的表达无法在法律体系内有效展开。“区域协同”无法解构为“权利—义务”“权力—职责”，也无法明确其所规范的主客体，成为法学讨论中的“摆设”。在涉及“区域协同”问题时，法律人常直接借用其在经济发展和地理空间上的意义，并冠于相关讨论之前；而进入具体问题的讨论时，法律人又只能抛开前述定义，转而诉及自己朴素直观的直觉。“区域协同”语词并没有为具体问题的探讨提供有效路径，反而遗留诸多疑问，如中央对跨行政区划“成片”区域的行政命令行为，是否属于“区域协同”？省级人大及其常委会在本省内，对多个城市成片形成的特定区域进行立法，是否属于第83条所规定的“区域协同立法”？地方立法机关是否有权对跨行政区划毗邻区域进行立法？

这一现象是由法律人对概念思维的路径依赖造成的。在法学研究中，法律人常用“下定义”的方式来认识语词。但“下定义”是通过逻辑上的抽象化和涵摄，也即概念思维，将纷繁的生活事件“简化”为自然科学研究对象的方法。在抽象化过程中，若干偶有属性被省略，由特有属性形成抽象程度较高的概念；涵摄过程则相反，是以某一偶有属性作为标准，区分出一组子概念。在抽象化和涵摄交替进行的三段论演绎中，概念成为一个自我衍生、层级分明的体系，可以无关实在地推演下去。当法律人依赖概念思维的路径来认识“区域协同”时，就会进入概念在现实之外建立起的“独立王国”，探讨的不再是“区域协同”本身，而是不同学科关于“区域协同”的碎片化“拟像”。

走出概念思维的“独立王国”，需要将语词与现实、价值判断进行双向链接，在现实描述与价值判断之间循环往复，形成对语词的认识。此时，强调直面现实事件，且关注价值的“类型思维”需要被引入认识过程。相较于通过抽象化和涵摄而得到的逻辑概念，“类型”是以相似为思维基础，由围绕意义中心的一组特征弹性结合而成的整体形象。在类型思维中，特征描述只是让纷繁的生活事实以一种规整的方式在法学中得到理解，而非代表人们对此类事实已经有了全面正确的认识。法律人在法律条文和生活事实之间“来回巡视”时，可以继续探寻类型的特征。而任何具有相同意义中心，与类型整体相似的经验对象，也可以不囿于已经成型的类型，进入法律体系。因此，类型思维常用于新事物的描述（定义）中，或是模糊语词的澄清中。

（二）

“区域协同”在法律体系中的类型描述

通过类型思维认识语词主要有两种方法，即“意义中心—描述特征法”和“对极法”。在理解《立法法》第83条规范的“区域协同”时，可以首先运用“意义中心—描述特征法”，根据整体形象，对其中典型类型的特征进行描述，得到围绕意义中心的一系列描述特征，完成法律体系中的描述；再运用“对极法”，从肯定与否定的两个极端开始，沿着“意义中心”的发展形成类型谱，从而识别《立法法》第83条所规范的“区域协同”形象。

1.“区域协同”类型化中的权力单元及其运行结构

抛开发展经济学中的定义，“区域协同”在法学的具体问题探讨中，常从以下角度展开：是否通过宪法与法律的修改来改变央地关系体制，为地方间合作创造空间；在现行央地体制下，通过何种合法途径实现地方间合作；地方间合作在行为法和组织法上的合法性基础、法律效力如何。总结而言，“区域协同”在法律体系中的“整体形象”，关乎两个以上权力单元互动时，如何对央地间的权力纵向结构和地方间权力横向结构进行合理分配的问题。

从权力结构角度观察，“区域协同”是伴随着同事项中多个权力单元同时运行而出现的。在国家治理中，确定的空间范围内具有自治权的主体独立行使立法、行政、监察、审判、检察权力就形成一个权力单元。权力单元的最高权力机构对内有决策的终局性，对外有职权的排他性。权力单元各自封闭，形成相互排斥的组织屏障。一个权力单元内的最高权力机关，无法对其他单元内的事务行使权力。在上级机关的权力让渡范围内，单元内的最高权力机关有自主决策权，不受其他单元的同级权力机关干预。法国行政法曾用collectivité territoriale（地方行政区域）来指称权力单元，意为“占有部分领土的有自由意识的集合体”。

当两个以上权力单元需要共同解决问题时，会呈现两种形态。一种是平行的权力单元将问题交由共同上级处理，由共同上级通过行政命令、权力重新分配、机构变更等方式，实现多个权力单元之间的协作。由于共同上级的介入，这种情形本质上是权力纵向运用的一种形态。另一种是平行权力单元之间平等协商、自主协作，是“地方主体的自主或自治”，在“不受另一地方主体的强制，也不受上级主体的任意干预”的情况下，平等自愿地实现互动，进而形成权力上的横向运用。

2.地方间事务处理的权力结构变化与“区域协同”的浮现

中华人民共和国成立后，权力的纵向运行是中央与地方关系、地方与地方关系的主要形式。我国历经多次央地关系调整，但“单一制的主导地位从未发生过变化”，地方间平行权力单元之间的横向运行没有生发的空间。虽然毛泽东在《论十大关系》中提出，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，但“两个积极性”的强调与实现，并没有改变权力纵向运行作为解决央地问题、地方间问题的主要方式的格局。

长期以来，地方间事项的协调依赖于权力的纵向运用。同级地方政府各自向共同上级负责，形成竞争关系。当出现需要协作、共享的事项时，也依赖于权力“自上而下”的纵向运用。以省级地方政府间事项为例，中央在较长一段时间内深度介入地方间事项的处理，例如跨省河流、湖泊沿岸的生态环境保护，以及跨省铁路、道路沿线的社会管理。地方之间的权力横向运行结构被长期忽视。在权力纵向作用于地方间事务过程中，我国还形成了一系列配套制度。这导致当中央开始下放权力，为地方间事项创造权力横向运行的空间时，配套制度会出现无法匹配的问题。

地方间事项的解决依赖于权力的纵向运用，虽然能够确保中央权威性，促使地方政府聚焦于本行政区划内事项，但也带来两方面的问题。

第一个问题是，跨行政边界事项中的部分问题并不需要共同上级介入，如果全部“上交”共同上级，反而增加了制度运行成本。例如，“飞地”的管理中，只要同级政府之间达成管理上的一致，就不需“自上而下”权力的纵向行使。又如，有秩序的产业迁移也只需要同级政府协商合作就可实现，也不需要权力的纵向行使。随着地方间合作事项、互动情形的增加，本可以通过权力横向运行解决的事项不断“上交”，反而增加了治理成本，降低权力纵向运行的权威和效率。

第二个问题是，权力纵向结构通过税收竞争、发展锦标赛和绩效评价等方式实现，不可避免地形成了“地区壁垒”“虹吸效应”“以邻为壑”等问题。虽然中央不断下放权力，但并没有在同时期形成地方间合作的有效秩序，造成了市场与公共设施的分割。当一地发展形成正外部性时，由于地方壁垒，正外部性无法溢出行政区划以惠及相邻地区，而经济发展中出现的地方间同质竞争、零和博弈，也使得正外部性无法持续。当负外部性出现时，地方之间则以邻为壑。如在省、市交界处建设垃圾处理厂、污水处理厂；在省、市交界处一定程度地放任违法行为，将环境污染、流动性违法等问题转嫁给相邻地区。

面对权力的纵向运行结构深度介入地方间事务带来的治理问题，国家为地方间的权力横向运行创造了空间，形成一系列区域协同实践。但权力的纵向运行结构在地方间事项上的“后撤”是渐进且缓慢的。从政策发展历史看，区域协同依赖于权力“自上而下”的规划与任务分配，平行的同级政府间的权力横向运行没有充分的制度空间。直至2015年，随着《长三角一体化规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等国家级区域规划、特定区域总体方案，对区域协同机制创新进行了特别规定，权力的横向运行结构才成为解决地方间问题的主要方案。随着权力纵向运行结构在地方间事务处理中遭遇的困境不断凸显，国家逐渐确认了权力横向结构的作用，并开始对其进行培育和发展，“区域协同”的整体形象才在法律体系中浮现。

3.“区域协同”类型的“意义中心”与“特征描述”

随着“区域协同”类型在法律体系内的浮现，这一类型的意义中心也逐渐明确。换言之，为解决纵向权力结构在地方间事务处理上带来的问题，推动经济与社会的规模发展，权力的纵向结构向横向结构让渡出运行空间，并由横向结构在纵向结构的“缝隙”中强化和扩充，从而形成地方间事务的治理框架。围绕这一意义中心，“区域协同”在权力结构、地理空间、功能目的三个方面形成类型的描述特征。

“区域协同”的第一个描述特征是权力结构特征。在典型的“区域协同”形象中，平行的同级权力单元以平等自愿的横向协作替代“自上而下”的命令，从而解决地方间跨行政边界事项。一个权力单元既不受另一权力单元的强制，也不受上级权力单元的任意干预，在没有外部压力的情况下，自主或自治进行互动，完成权力横向运行的过程。需要注意的是，“区域协同”的横向权力结构只能在相互平行的且对等的同级权力单元之间形成，而不能跨级进行合作。从“区域协同”类型的意义中心出发，权力横向结构需要在权力纵向结构腾挪出的空间里发展，而非全然否定权力纵向结构，也不能抛弃权力纵向运行的基本规则。因此，权力单元间的横向互动强调对等性，而不能打破权力的纵向结构，越级进行协作。例如，省级权力机关不可与另一省内设区的市级权力机关直接形成协作关系，必须与另一省级权力机关进行沟通协调。即使省级权力机关直接联系另一省的市级权力机关展开合作，该市级权力机关也会进行层层上报，由本省相对等的权力机关进行协同，或是由上级批准后才进行协同。

“区域协同”类型的第二个描述特征是地理空间特征，即跨越行政边界“连成一片”。我国地方权力并非“自下而上”生成，而是由中央有控制地、循序渐进地释放“地方积极性”而形成。随着中央权力对行政边界的划分，地方权力的行使也限制在“本行政区域”内。但以行政区划为分工标准的权力横向配置，无法应对地方事务外溢的问题，由此才生发了“区域协同”。因此，在地理空间上，“区域协同”必须以跨越行政边界的样态出现。一直以来，对“区域协同”的地理空间认识聚焦在两个行政区划的接壤处。因为只有在接壤处才会衍生出诸多行政壁垒问题。但随着地方间合作的加强，相互并不接壤的地区也能够进行协同发展。国家发展改革委等八部委出台的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》中所提出的“飞地经济”即为此种情形。《广东省深汕特别合作区条例》则对深圳和汕尾两个并不接壤的城市的协同活动进行了规定。需要注意的是，跨行政边界的地方间事务并不全然归入“区域协同”，其需要结合权力结构特征进行判断。例如，汕头等5个设区的市推动粤菜产业高质量发展的协同事项，已经溢出了五市各自的行政区划。在进行地方立法时，如果由五市各自行使设区的市的立法权，则形成区域协同立法；如果由广东省对五市进行统一立法，制定《广东省粤菜发展促进条例》，则是省级人大及其常委会立法权的行使，而不是区域协同立法活动。

因此，在典型类型中，“区域协同”只能进行机制创新，不能进行体制改革。各权力单元只能在自身权力范围内相互协商合作；而无法超越自身事权，形成新的权力组合。在典型类型中，“区域协同”超越参与各方的自身事权时，就需要交由共同上级进行决定。在区域协同过程中，需要不断甄别相关事项是否属于协同主体的权力范围内，而非进行一揽子授权。例如，跨域行政许可委托、授权，属于省级地方政府事项，可以直接进行协同；但跨域行政复议、行政诉讼涉及国家事权，应当提交中央决定是否进行体制改革，或在现有制度空间内进行机制创新。

“区域协同”类型的第三个描述特征是功能目的特征，即通过多个同级权力单元的协作实现经济、社会活动中各有分工但目标一致的行动，建立互补与依赖关系，从而产生经济与社会发展的规模效应。这一特征是“区域协同”内涵中阐述较多的，在此不赘述。但需要注意的是，经济与社会“区域协同”，需建立在权力单元互惠互利基础上，不能建立在单方面的经济输出或发展牺牲上。在“区域协同”的实现路径上，以消除流通壁垒，建立区域内统一市场为主要方式；在实现效果上，以贸易互通、交通和基础设施打通，区域内产业在分工合作基础上逐渐融合为主要表现形式。因此，我国东部省份对西部省份的“对口支援”，虽然也涉及多个平行的同级权力单元之间的互动，但由于在功能上没有形成互补依赖、分工合作，不属于“区域协同”。

（三）

法律体系中的“区域协同”类型谱

围绕其“意义中心”，“区域协同”的权力结构特征、地理空间特征和功能目的特征弹性地有机结合为整体。其中，典型形象或标准形象意味着其完整具备三个特征，而一般形象意味着个别特征欠缺或显现较弱。当一般形象中的特征被替代，就会进入另一个类型的视域。通过不同特征的显现与隐退，类型之间不断转化，在“流动过渡”中形成“类型谱”。

如果将“区域协同”类型的典型形象描述为，相互平行的同级权力单元依各自职权共同解决跨行政边界事项，以达到经济社会协调发展的权力横向运行状态；那么，随着权力纵向结构要素不断增加，横向结构要素逐渐消退，实践中的各类“区域协同”一般形象在类型谱上逐一呈现。根据“对极法”，在“区域协同”类型谱中，一极是多个相互平行的权力单元平等横向互动，没有共同上级的介入，是纯粹的权力横向结构；另一极是共同上级对多个下级权力单元的命令，没有平行的权力单元间的横向互动，是纯粹的权力纵向结构。从纯粹的权力横向结构这一极出发，随着权力纵向行使范围的增多，逐渐过渡到纯粹的权力纵向结构的一极。在两个“极端”之间的类型谱上，依次出现征求意见与通报行为、职务协助行为、联席会议制度、临时性专项工作小组、常设联合工作组、区域合作常设机构，共六种常见区域合作形式（参见图1）。

图1 “区域协同”类型谱

第一种类型是征求意见和通报行为。这一类型有三种具体形式：一是权力单元独立起草与协同有关的内容，将草案发送给相关权力单元征求意见；二是多个权力单元委托其中一个权力单元进行起草，形成文本后，发给参与协作各方征求意见；三是各权力单元先同步分别起草，再相互进行意见征求。除了少数依法进行的外，征求意见和通报更多视工作惯例或工作便利程度进行，不需要权力的纵向介入，只需要同级权力之间横向的配合，因此这一类型距离纯粹的权力横向结构最近。

第二种类型是职务协助行为。权力单元内的有关部门在遭遇跨行政边界事项时，因其缺乏管辖权，就需要请求另一权力单元的相关部门进行协助。职务协助在行政执法和司法过程中普遍存在，以个案或“集约式行为群”的形态出现。不论何种形态，职务协助行为是由一个权力单元发起，另一个权力单元响应参与的权力横向运用。这一类型组织性弱，难以常态化和制度化，更多存在于具体业务的操作惯例中。只有当平行同级权力单元之间发生管辖争议时，才需要共同上级的介入，从而出现权力纵向结构要素。

第三种类型是以定期会晤为表现形式的联席会议制度。联席会议最初广泛运用于单个权力单元内的部门横向协调。随着跨行政边界问题凸显，这一类型在平行的同级权力单元之间流行起来，形成了诸如长三角地区行政首长联席会议、京津冀地区行政首长联席会议等形式。会议的召开、议题和达成的协同成果由参加联席会议的各权力单元共同决定，是权力横向运行的结果。但联席会议制度能否建立，需要由规范性文件规定，或是由共同上级批准，属于权力纵向运行的结果。地方行政首长联席会议和领导小组即为此种情形。与地方间职务协助行为不同，联席会议是一种常态化、组织性强的区域协同机制，权力纵向结构不只是在纠纷出现时介入，在联席会议形成之初，以及联席会议运行过程中，就已经“渗入”权力横向结构。

第四种类型是临时性专项工作小组。专项工作小组是为解决跨行政边界事项中相对具体的任务，从相关地区抽调工作人员展开集体行动的协同方式。专项工作小组在任务完成后便解散，具有临时性和阶段性。因其以团队形式解决特定问题，组织严谨程度高于联席会议。部分专项工作小组需要在共同上级授意下设立。为了根据实际情况调整工作内容，参与主体还会成立联席会议，对专项工作小组下达命令，或是在具体事项上对专项小组进行授权，进行内部的权力纵向运用。

第五种类型是常设联合工作组。相较于临时性专项工作小组，常设联合工作组需要解决的协同事项复杂，无法短期内完成任务并解散，需长期运行，组织化程度高。与专项工作小组相同的是，特定任务完成后，联合工作组应当解散。联合工作组设立时，需由上级机关设计或批准区域合作的空间范围、事项范围和运行框架。随后，平行的同级权力单元合意完成联合委员会的组建和运行。以沪苏浙联合成立的长三角一体化示范区执委会为例，其设立依据为国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《长三角一体化总体方案》）。这一方案明确了执委会的成立主体、行权空间范围和行权事项。在执委会组建和运行环节，则由沪苏浙两省一市平等协商，从两省一市等比例抽调人员组成执委会，并由两省一市等比例进行财政拨款以提供执委会运行资金。需要注意的是，执委会的具体职权内容虽源于《长三角一体化总体方案》的设计，但是由沪苏浙省级权限授权而得，而非由中央授权。

第六种类型是区域合作的常设机构。当这一类型出现时，权力的纵向运用起到主导作用，组织方式也按照一级政府或政府部门的形式展开。平行的同级权力单元通过合意无法设立跨行政边界的区域协同常设机构，在这一类型中，权力横向结构没有运行的空间。国务院为进行重点水域跨流域管理，在水利部下设立的黄河管理委员会、长江流域水资源保护局、太湖流域管理局，即为此类型。

需要注意的是，区域协同中，政府间行政协议、规范性文件中的“协同条款”也被认为是一种重要形式。但在类型谱中，这些形式可以成为以上任一类型的载体或协同成果。比如，为实现职务协同，签订地方政府间行政协议；通过联席会议，确定政府间行政协议、“协同条款”的拟定方向和具体内容；根据地方政府间行政协议和“协同条款”设立临时性的工作组、常设工作组。因此政府间行政协议、规范性文件中的“协同条款”不出现在此类型谱中。

三、“区域协同”类型谱检视下的《立法法》第83条

（一）

《立法法》第83条规范对象在“区域协同”类型谱之定位

在典型类型中，权力的纵向结构没有运行空间，只能通过平行的同级权力单元，在各自权限范围内互动来实现区域协同。地方立法机关也只需在地方事权范围内开展立法活动。其中，实施范围遵照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第99条、第100条规定，限定在“本行政区域内”。事项内容遵照《立法法》第11条法律保留事项规定，以及《立法法》第81条、第82条对地方立法事项的规定。《立法法》第83条若将“区域协同”典型类型作为规范对象，则可以通过《宪法》《立法法》相关条款的体系解释，回应协同立法实施范围和规范事项问题。此时，区域协同立法可以归为地方立法的一种特殊形态。《立法法》并不需要通过“在本行政区域或有关区域实施”的规定来明确实施范围，也不需要明确规定可以进行协同立法的事项内容，而只需对协同立法机制进行规范。

然而仅仅规范“区域协同”典型类型，并不能回应地方立法机关的实践诉求。在地方立法机关的区域协同立法实践中，征求意见和通报行为、职务协助行为、联席会议、临时性的专项工作小组都属于在行政行为上进行的机制创新，尚属地方事权范围内，也属地方立法可规范范围内，无需《立法法》进行明确。而涉及建立共同决策或者执行机构的内容，也就是“常设联合工作组”与“区域合作的常设机构”之间的一般类型，是地方立法机关需要全国人大通过《立法法》加以明确的。随着长三角一体化示范区和横琴粤澳深度合作区的出现，这一需求更为迫切。

因此，《立法法》第83条的规范对象并非“区域协同”典型类型，而是一般类型。更确切地说，是“区域协同”类型谱上从“常设联合工作组”到“区域合作的常设机构”之间的一般类型。在这一组“一般类型”中，权力的纵向行使开始涉及地方部分职权的归属问题。例如，参与协同主体之间的部分行政权力划转，或是中央部分事权下放至协同区域。但这样的权力分配并不彻底：不管是横向的权力划转，还是纵向的授权，都只能根据协同内容进行部分职权的重新分配，无法进行一揽子的权力转移，也无法建立一级行政机关。这就导致这一段类型谱上的类型既达不到设置机构的程度，又因超越地方立法权限而无法在地方性法规中获得合法性基础。《立法法》第83条中“有关区域”的规定，正是对此种过渡情形的回应，从而已经实质上突破了地方立法范畴，形成国家立法和地方立法之外的新的立法权运行模式。

（二）

类型谱定位对《立法法》第83条理解之影响

基于对部分权力转移的确认，参与协同的主体可以不再限于自身权限，而是可以在得到共同上级同意后，进行空间范围和事项内容上的扩展。在空间范围上，权力纵向结构作用于横向结构后，形成的特定区域，对应了《立法法》第83条所规定的“有关区域”。这一特定区域并非参与协同的主体自主突破边界形成，而是中央通过权力的纵向运用，重新划分部分职权的行使空间范围而形成。虽然在形式上没有出现行政区划变更，但部分职权的行使已经被权力纵向结构改变。因此，“有关区域”与“本行政区域”相区分，并不与《宪法》第99条所规定的“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”相冲突。另外，根据2021年中共中央印发的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，区域协同立法要为流域立法、共同立法提供经验基础，逐步“建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制”。在对《立法法》第83条“有关区域”进行解释时，需要考虑这一原则，面向区域协同的改革需求，为权力的横向结构在区域经济协调发展中发挥作用创造空间，将“有关区域”与“本行政区域”进行区分。

在事项内容上，《立法法》第83条应进行补充规定。从改革和发展角度看，根据“区域协同”类型谱，区域协同中的事项内容随着权力的纵向或横向转移而变化，部分事权变化将会超出地方立法权限范围，《立法法》第83条的规范内容并不充分。虽然这一情形目前尚未出现，但相关疑问已经形成。在起草《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》的过程中，沪苏浙两省一市人大常委会根据2015年修正的《立法法》第64条“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案”的规定，向全国人大常委会法工委进行法律询问。该询问的目的是解决沪苏浙两省一市人大常委会共同授权长三角一体化示范区执委会的法律效力问题。全国人大常委会法工委给出了《关于长三角一体化发展示范区法治保障有关问题的答复意见》，提出“两省一市人大常委会通过立法协同，对区域一体化发展中的示范区执委会履职有关问题共同作出决定，其效力范围限于两省一市内，符合法律有关规定”。根据“区域协同”类型谱，全国人大常委会法工委的答复是对长三角一体化示范区执委会的精准定位。长三角一体化示范区执委会本质上是由沪苏浙两省一市，分别等比例派出人员、授予同质同等权力组成的常设联合工作组。沪苏浙两省一市派驻在执委会的人员在各自管辖范围内行使职权，最终组合为对示范区整体行权的效果。因此，长三角一体化示范区执委会的设立，并没有超出沪苏浙地方政府事权与地方人大常委会立法权。但是，随着区域协同实践的发展，区域协调事项将不断变化，我国必会逐渐出现介于“常设工作组”与“区域协同的常设机构”之间的实践形式。彼时，全国人大常委会就需要面对地方立法机关如何规范协同事项的问题。因此，《立法法》第83条需要在未来修改时增加规定：“对不属于本法第八十二条规定的情形，根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定地方性法规。”换言之，当协同立法事项超出地方立法机关的立法权时，地方立法机关应当根据全国人大及其常委会的授权决定，对超出自身立法权限的事项进行规范。

四、《立法法》第83条中的“有关区域”

（一）

“有关区域”的语词解释

《立法法》第83条所规定的“有关区域”是在纵向权力作用于横向结构后，所形成的特定区域，而非权力单元在横向互动中自主突破边界形成。那么，“有关区域”与“本行政区域”是何种关系？“有关区域”是否仅限于特定协同区域中属于本行政区域的那部分？

从文义上看，“本行政区域或者有关区域内”中的“或者”，将“有关区域”置于同“本行政区域”并列的逻辑关系上，而非包含关系中。全国人大常委会法工委在《立法技术规范（试行）（一）》中进行了这样的规范：“‘或者’表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。”也就是说，当出现“或者”时，连接词前后的成分，无法相互包含。在第83条中，如果将“有关区域”解释为“本行政区域”之内，“本行政区域”则包含了“有关区域”。按照这种理解，第83条可直接规定为“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域内实施”，不需重复规定“有关区域”并用“或者”连接。因此，“有关区域”应当是区别于“本行政区域”的地理空间范围。

根据“区域协同”类型谱的规范定位，《立法法》第83条所规范的“区域协同”类型中的协同主体，已经通过权力“自上而下”的确认或直接分配，进行了部分职权实施范围的重新划分。区域协同立法正是对这种不彻底的职权变动及其引发的实施范围变化进行确认。因此，“有关区域”区别于“本行政区域”的认识，并不与《宪法》第99条、《立法法》第80条所体现的民主集中制原则相违背。

但同时，“有关区域”应当以“本行政区域”的一部分为基点向外延伸，而非完全在“本行政区域”之外。全国人大常委会法工委在《立法技术规范（试行）（一）》中，对“或者”曾进行举例阐释，即“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。根据《立法技术规范（试行）（一）》的诠释，在“或者”的连接下，选项中只可选择其一，即对“非法转让土地”的判断，是从“侵占”“买卖”“其他形式”中择一认定。同理，在适用《立法法》第83条时，地方立法机关需要从“本行政区域”“有关区域”中选择一个范围来行使权力。如果将“有关区域”理解为完全区别于“本行政区域”的空间范围，则会形成某一省市人大及其常委会对特定的毗邻区立法，而生效范围无法涵盖本行政区域内片区的情形。因此，“有关区域”在区别于“本行政区域”的同时，应当包括“本行政区域”的一部分。

（二）

“有关区域”对“本行政区域”的有限溢出

“有关区域”的向外“延伸”同样不能覆盖另一立法机关所在的行政区域。从文义解释上看，“有关区域”如果覆盖了另一行政区域，则“本行政区域或有关区域”可以直接表达为“有关区域”，不需单独强调“本行政区域”。而从“区域协同”类型谱分析，权力纵向运用时，并没有进行一揽子的权力划拨，也没有对两个行政区划进行合并，而是基于区域协调发展的功能目的，进行有限度的职权横向变动。“有关区域”对“本行政区域”的溢出应当是有限的。

“有关区域”的范围应当通过协同参与主体的共同上级“自上而下”确定。中共中央于2019年2月印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》第10条规定：“涉及跨区域……的重大事项，应当由有关党组织向共同上级党组织联合请示报告。”其中的“重大事项”指向涉及国家事权、波及范围广的情形，主要出现在跨省、自治区、直辖市的区域事项中。从目前已有的区域协同立法实践看，在长三角一体化示范区的范围，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》所规范的横琴岛“一线”和“二线”都是由中共中央批复的总体方案确定。在“中央统筹与地方负责”原则下，中央统筹在区域协调发展过程中负责顶层设计，对区域合作事务进行协调、指导和监督。但不涉及重大事项时，则可由省级权力机关在事权范围内确定“有关区域”。

（三）

区域协同立法规范的实施范围

通过区域协同立法形成的地方性法规，有以下两种可能的实施范围。一是仅在立法机关所在地的行政管辖范围内实施，对应于类型谱上从“征求意见和通报行为”到“常设工作组”之间的一般类型，常见于多省市同步制定主题相同、文本相近的条例。如长三角地区协同制定的“推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定”、京津冀地区协同制定的“机动车和非道路移动机械排放污染防治条例”。这类协同立法形成的法规分别在“本行政区域内”实施。二是立法机关对超出本行政区域的特定区域，也即“有关区域”进行立法，对应于类型谱上从“常设工作组”到“区域合作的常设机构”之间的一般类型。结合已有实践，“有关区域”可以出现在省市接壤交界处、毗邻区，或是跨省市河流流域、湖泊沿岸，如赤水河流域、太湖流域（参见图2）。

图2 “区域协同”类型谱与实施范围对照

第二种情形尚未在实践中出现。《立法法》第83条出台前，各地以地方立法方式对“有关区域”进行规定，最终形成的规范在各自的“本行政区域”片区内适用。云贵川三省同时颁布的“赤水河流域保护条例”就属于此种情形。《促进长三角示范区发展条例》在起草过程中曾尝试对“有关区域”进行直接的整体性规定，但最终选择由沪苏浙两省一市分别进行立法，“在本行政区域”片区内实施。

设区的市协同立法规范的实施范围与省级人大常委会协同立法规范的实施范围有所不同。《立法法》第81条规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”制定地方性法规。设区的市可以在第81条所规定的事项中进行协同立法。具体有两种模式：一种是，一省内多个设区的市就同一事项进行协同立法；另一种是，省与省之间相邻的市进行协同立法，如江苏省苏州市与浙江省嘉兴市进行协同立法。但后一种立法形式尚未出现，有待在实践中进一步探索。需要注意的是，当围绕“有关区域”进行的“自上而下”的授权，超出了设区的市的事权时，设区的市所规范的内容，需要区别于专门为“有关区域”进行的规定。例如，沪苏浙两省一市人大常委会授权长三角一体化示范区执委会对跨区域项目统一行使管理权限。该事权的规定，就无法进入江苏省苏州市与浙江省嘉兴市自行协同立法制定的地方性法规。

五、《立法法》第83条中的“协同制定”

《立法法》2023年修改前，“协同制定”模式主要包括两种。一种是多省市围绕跨省市事项进行分别起草、统一意见、同步发布、各自颁发的协同制定模式。由于这种区域协同立法模式是由相关省市首先在各自地方立法权限范围内制定规范，再进行“1+1+1”的立法协作，因此可以称之为“拼盘式”协同制定模式。另一种是参与协同的各方委托其中一方人大及其常委会进行立法，可以称之为“委托式”协同制定模式。2023年《立法法》第83条出台后，如何对“有关区域”进行整体性规范是地方立法机关关注的焦点。“拼盘式”模式必定要将“有关区域”进行拆分，才能完成立法任务；“委托式”模式虽然能够保证“有关区域”的整体性，但其暗含了协同主体之间的不平等地位。因此，需要在两种模式之外，发展出适应“有关区域”情形的立法模式。

（一）

“拼盘式”协同制定

“拼盘式”协同制定模式在《立法法》2023年修改前最为常用。京津冀地区协同制定的“大气污染防治条例”、长三角地区协同制定的“关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定”（以下简称“长江流域禁捕决定”）都属此类。“拼盘式”协同制定模式既能够保证地方立法机关在职权范围内进行立法活动，又能形成区域协同立法的效果。因为，地方立法机关无需担心合法性问题，可以各自向全国人大常委会备案。这一模式被广泛运用于区域协同立法中。

在“拼盘式”协同制定模式中，相关省市最终形成的文本，其内容不需要保持一致，但在效果上应当促进区域一体化发展。一种情况是，相同题目的立法项目，可以在规范文本中保持各自的个性化条款。例如，在“长江流域禁捕决定”中，沪苏浙皖根据各自实际情况，调整退捕渔民经济保障的规定。另一种情况是，随着区域一体化发展，通过“拼盘式”协同制定模式，围绕生态环境、经济产业等领域的问题，进行内容“协而不同”的立法。例如，在医药制造行业，沪苏浙皖可以围绕精细医药行业发展、医药原材料深加工、中草药种植等方向分别制定各有侧重的条例，但沪苏浙的文本之间需要存在逻辑上的勾连，并在运输、市场准入等领域进行协同规范，推动医药产业全链条问题的解决。

“拼盘式”协同制定模式存在明显缺陷。这种模式常会导致某一省市主导起草工作，而其他省市“置身事外”及“参与感”较弱的问题。在立法实践中，也会形成“协同立法”实际是“一家立法，其他配合”的错误认识，使得部分参与方在立法过程中不愿切实进行协同。

（二）

“组合式”协同制定

为了适应《立法法》第83条“有关区域”的立法需求，在“拼盘式”模式基础上可以发展出“组合式”模式。“组合式”协同立法是在“拼盘式”的分别起草、统一意见、同步通过、各自颁发模式基础上更进一步，由协同立法参与方共同起草、征询意见、同步通过、共同发布。从《立法法》第83条所规定的地方协同立法权力范围看，这种方式只能运用于以“有关区域”为规范对象的立法活动。这一模式的立法效率并不比“拼盘式”立法效率高，但因其能够制定“有关区域”的整体性规范，可以在区域协同立法中进行广泛运用。

在“组合式”协同制定模式中，参与协同立法的地方立法机关以这一特定区域为立法对象，共同起草草案，再由各自省市人大常委会分别审议、同步通过，最后共同颁行规范。“组合式”协同立法需要在实践中明确文本命名方式、起草程序、意见收集、草案审议、法规公布等程序问题，从而保证地方立法机关在《立法法》第83条授权范围内协同立法。

1.“组合式”协同制定法规的命名方式

“组合式”协同立法只运用在“有关区域”的立法中。特定的“有关区域”不属于任何一个行政区划，如长三角一体化示范区、赤水河流域。因此，“组合式”协同制定的法规有两种命名方式：一种是促进型立法的命名方式，即“某省市+促进/关于+某特定区域条例”；一种是特定区域立法的命名方式，即“特定区域+条例”。

采用“特定区域+条例”命名方式的文本，能够以整体性视角规定“有关区域”中需要协同解决的问题。例如，可以在适用范围条款中，对跨行政边界的区域进行整体性规定。但“特定区域+条例”的命名方式，有两个问题需要解决。一个问题是，“特定区域”命名的立法项目中，参与协同的各地方人大常委会应当通过文本完全一致的草案，而“特定区域”不单独归属于某一行政区域，草案名称无法冠以省市前缀，这就导致在进行法律检索时，会出现通过机关不同但内容完全一致的规范文本的情形。这个问题需要通过创新规范发布方式来解决。另一个问题是，如何与国务院所颁行的条例相区分。对于这一问题的回应是，我国已经出现以“特定区域+条例”作为命名方式的地方性法规，如《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》。这种命名方式并不会混淆地方性法规与国务院颁行的条例。当《立法法》第83条通过规定“有关区域”，来激活区域一体化发展，也给立法名称不加省市名称前缀提供了合理性基础。因此，在采用“特定区域+条例”的命名方式时，可以通过区分制定机关，来区分地方性法规和国务院颁布的条例。

采用“某省市+促进/关于+某特定区域条例”的模式来进行命名，对地方立法机关而言最为熟悉，也最为稳妥。与“拼盘式”协同立法所形成的规范不同，这种命名方式使得规范内容在以倡导型、促进型条款进行表达的同时，还能根据《立法法》第83条的规定，对一体化中的实体性问题进行规范。同时，由于“组合式”协同立法是“共同起草”而成的，因此相关省市通过的文本必须保持一致；而“拼盘式”协同立法所形成的文本，相关省市可以根据各自情况对关键条文进行删改。

在实践中，具体采用何种命名方式，需要根据立法需求进行选择。当规范内容涉及一体化制度创新时，宜用“特定区域+条例”的命名方式；当规范内容以宣示性内容为主时，宜用“某省市+促进/关于+某特定区域条例”的命名方式。

2.“组合式”协同制定中的“共同起草”

“组合式”协同制定中的“共同起草”可以由“有关区域”的管理机构具体操作，再由相关省市政府分别向同级人大及其常委会提案，或者由各省市人大常委会分别向本级人大提案；也可以由相关省市组成起草专班，以专班形式进行“共同起草”，再按法定程序各自立法。以长三角一体化示范区所连接的江苏省、浙江省和上海市为例，可以由长三角一体化示范区理事会、执委会起草法规，由沪苏浙两省一市政府分别提案；或由沪苏浙两省一市人大常委会向本级人大进行提案。使用“共同起草”的方式，能够避免“拼盘式”协同立法中“一家起草，其他参与方后期修改”的问题，让协同各方从起草初期就参与到立法过程中。

3.“组合式”协同制定中的“意见收集”

对“有关区域”进行“组合式”立法的目的，在于对“有关区域”形成文本一致的规范，为“不破行政隶属，打破行政边界”提供规范基础。但“组合式”协同立法并非“共同立法”。在中央没有明确授权时，地方人大及其常委会不能进行联合审议，必须由参与各方各自进行审议。由于我国各地人大及其常委会的审议节奏和时间并不一致，参与各方的人大常委会委员意见也会在不同时间节点反馈到文本起草人员手中。意见汇总并进行修改后，又会出现新的意见。在这样一个意见收集的循环往复过程中，表述一致的文本就无法形成。

为了防止出现意见收集环节“失控”的情形，可以采取三种办法：一是在地方人大及其常委会进行正式审议前，向有关部门、社会公众、常委会委员进行充分的意见收集，并提示正式审议前意见收集的重要意义，从而对争议较大条款进行充分协商与沟通；二是对条例中的核心条款，设置不能进行更改的条件，地方人大及其常委会在审议过程中，对不可更改的条款只能全盘接受或全盘拒绝，而不能提出部分修改意见；三是在“二审三表决”的审议程序基础上，设置相同的提案截止时间，以此保证各方意见在审议期间得到充分表达和考虑。第二种方式违背了地方人大及其常委会审议的民主原则，无法使用。在“组合式”协同立法中，宜采用意见收集环节前置和改良后的“二审三表决”两种方法。

4.“组合式”协同制定中的“同步通过”与公布形式

“组合式”协同立法的“同步通过”并不是指在同一个时间点通过，而是指协同立法的各方在一个合理时间段内分别通过。由于地方人大及其常委会召开审议会议的时间和频次不同，不可能实现各方在同一时间通过的情形。在“组合式”协同立法中，各方应当在接近的时间点通过草案。为了保证对“有关区域”同时生效，应当在附则的生效时间条款中规定：“本条例在××省、××省、××省分别通过后，于××××年××月××日起正式施行。”

在公布形式上，地方人大及其常委会以人大公报形式公布地方性法规文本，不存在“多章合一”“联合盖章”“联合发文”等形式。当命名方式为“某省市+促进/关于+某特定区域条例”时，地方人大及其常委会按照惯例在各自人大公报上刊登条例文本即可。当命名方式为“特定区域+条例”，则有分别发布和联合发布两种形式。“分别发布”是指各方以相同条例名称，按照已有工作惯例，在不同时间点刊登在各自的人大公报上。因为“组合式”协同立法在生效时间中，已经作出“本条例在××省、××省、××省分别通过后……”的生效规定，所以不同的公布时间并不影响其生效时间。“联合发布”是指各方以公报联合署名的方式颁布法规。几方既可以在各自人大公报上分别刊登联合署名的条例文本，也可以在各自人大公报之外，共同刊发联合署名的条例文本。

（三）

“委托式”协同制定

“委托式”协同立法在《立法法》第83条出台之前较少运用于实践中。其中一例是《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》。该条例规定横琴岛“一线”与“二线”之间区域由粤澳共商共建共管共享。在中央支持的前提下，这一条例由广东省人大常委会通过并颁行，即进行了实质上的“委托式”协同立法。

《立法法》第83条出台后，可以适当扩大“立法协同协议+委托一方立法”运用的场景，即在协同立法过程中，委托其中一个立法条件较为成熟的省份，对特定区域进行立法。在这种方式中，协同立法的各方可以由中央协调，或由各省市自行协调，以人大常委会间协议或政府间协议作为前提，统一委托一方进行立法。委托方对被委托方制定并通过的规范进行效力认可就能够达到协同立法的效果。

这一模式可以提升协同立法的效率和质量，也能在协同立法的同时推进相关制度改革。但这一模式也存在需要解决的问题。其一，如何认识协同立法协议的效力。我国多个区域已经签订了协同立法协议。但这些协议主要围绕立法项目选题、协同流程进行约定，尚未出现约定协同立法效力的条款，已有的“委托式”协同立法以“中央协调+相关省市实际履行”的方式确认协议的效力。在未来实践中，还应进一步确认不同协同立法协议的效力，并确认其是否可以作为“委托式”协同立法的合法性基础。其二，如何认识“委托一方立法”的效力范围。根据《立法法》第83条的规定，“一方立法”可以在特定区域实施。但由于立法权和行政权运行模式不同，法规文本上的实施范围与实践中的实效范围有所差别。因此，在“一方立法”的同时，其他协同方人大及其常委会应当通过法规性决定的方式，确认“一方立法”文本的效力及其在本行政区域的实施范围。此外，还应明确“一方立法”的文本与相关省市地方性法规不一致时，协同立法的效力优于相关省市的地方性法规。

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上观号作者：上海市法学会