退约与逆流：特朗普气候政策的激进转向与全球影响（1）

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编者按

本文第一部分2025年1月23日发表于《澎湃新闻》，题目为“特朗普又让美国退出了《巴黎协定》，这次世界应能更从容应对”，彼时特朗普刚上台，手握“2米大砍刀”，砍掉了一系列民主党基本盘的“大动脉”，并退出《巴黎协定》，断绝了美国新能源产业链的政策根基，也动摇了全球气候治理的根基。

美国退出《巴黎协定》是把国内政治斗争蔓延到全球气候治理领域，断绝了全球脆弱地区从容应对气候危机的希望，使得未来气候风险更大。不过，美国退出众多国际组织后，中国和欧盟的领导地位将进一步凸显，广大发展中国家将拥有更多参与国际事务的机会。国际社会将加速调整气候治理格局，减少对美国的依赖，推动多边和区域合作，这意味着一个更加变动更多元化世界即将到来

特朗普的“大砍刀”

2025年1月20日，美国总统特朗普在上任第一天就撤销近80项拜登政府的行政令，除了退出世界卫生组织、宣布南部边境进入紧急状态、赦免1500名“国会山骚乱”暴力分子之外，特朗普宣布退出应对气候危机的《巴黎协定》更加广受关注。

《巴黎协定》是全球应对气候变化的国际性协定，目前联合国下属所有成员国都加入了这一国际共同行动，巴勒斯坦、俄乌冲突的当事国双方和叙利亚等千疮百孔的地区都是《巴黎协定》的缔约国，美国退出《巴黎协定》使其成为唯一置身事外的国家。

从造成全球气候危机的历史责任来讲，美国是温室气体的第一排放国，第一排放国拒绝承担自己的责任，退出全球的共同行动，不仅反映了其国内政治、经济利益与国际责任之间的矛盾，也体现出全球气候治理的复杂性，并暴露了当前国际政治经济格局中的诸多问题，包括单边主义与多边合作的冲突，以及国际领导力的缺失。

然而这已经不是美国第一次退出应对气候危机的国际协议，2001年3月28日，美国布什政府拒绝将《京都议定书》提交给国会进行审议，尽管美国在克林顿政府时期签署了《京都议定书》，但该议定书需要获得美国参议院的批准才能正式生效，由于布什政府的拒绝，因此布什政府拒绝将其提交国会审议，表示美国退出《京都议定书》，并且立即生效。

2017年6月，时任美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，由于当时美国已经批准了《巴黎协定》，并向联合国交存了批准文件。按照《巴黎协定》的规定，缔约方在协定生效3年后（即2019年11月4日）方可正式要求退出，退出过程尚需一年时间，因此2019年11月4日美国才正式启动退出程序，并于2020年11月4日正式退出。2021年1月20日，拜登就任美国总统首日签署行政令（行政令编号EO 13990），宣布美国重新加入《巴黎协定》，2021年2月19日，美国又正式重新加入《巴黎协定》。

2025年1月20日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，并撤销拜登签发的加入《巴黎协定》的行政令。按照特朗普的新行政令，美国驻联合国大使应立即向联合国秘书长提交书面正式通知，退出联合国气候变化框架公约（UNFCCC）下的《巴黎协定》以及任何相关义务，并进一步退出UNFCCC下的任何协议、契约、协定或类似承诺，立即终止或取消任何根据UNFCCC做出的财政承诺。除此之外，特朗普还明确取消了一些拜登政府应对气候危机的总统行政令，并关闭相应的政府办公室（例如，气候变化办公室），终止绿色新政，立即停止对绿色新政的资金划拨。

根据UNFCCC和《巴黎协定》的规定（《巴黎协定》第28条），缔约方如果想要退出，需要向联合国秘书长提交退出通知，从提交退出通知到正式退出，整个过程需要一年时间，以便其他国家和国际社会调整和应对相关变化。在退出《巴黎协定》同时，特朗普同时宣布国家能源紧急状态，加快能源基础设施建设，鼓励在联邦土地、水域和近海大陆架开发和生产能源。取消“电动汽车强制令”，减少美国国内能源和资源开发企业的政策束缚。此举意图增加石油、天然气、煤炭、水电、生物燃油、关键矿物、核能等资源的生产和加工能力，增加美国的国际竞争力。

不变的科学事实

尽管美国在气候政策上出现反复，然而科学事实并不以人的意志为转移。2025年1月10日，多个国际机构发布更新后的全球平均气温数据，世界气象组织在综合分析了六份国际数据后，确认2024年是有观测记录以来最热的一年。数据显示，2024年全球平均气温比工业化前平均水平高出约1.55摄氏度，是首个全球平均气温比工业化前水平高出1.5摄氏度以上的年份。

2024年全球多地经历了极端高温、干旱、暴雨和飓风等气候事件，进一步凸显了气候变暖的影响，其中印度5月底新德里最高温度达到52.3℃，美国西部7月初凤凰城最高温达到50℃，死亡谷冲击56℃。迪拜、西班牙遭遇洪水，亚马孙森林持续火灾，美国连续遭受飓风“海伦妮”和飓风“米尔顿”侵袭，气候波动导致北美西部干旱持续，加州山火损失惨重，这些极端灾害未来还会反复发生，并且变得更强更频繁。根据世界气象组织（WMO）和联合国的数据，2024年全球因极端天气事件造成的直接经济损失预计达到3500亿美元，其中美国和亚洲地区损失最为严重，再加上气候异常对农业、沿海基础设施、人类健康、生态系统等的破坏，2024年全球因气候变化造成的总经济损失达到1万亿美元以上。

气候变化也深度影响国防、军事设施和军事行动。2018年10月，飓风“迈克尔”在美国佛罗里达登陆，飓风过后，佛罗里达州廷德尔空军基地十多架F-22严重受损，占到该机总数的10%。2019年1月10日，美国国防部发布《关于气候变化对国防部影响的报告》，报告分析了美国79处重要军事设施受气候变化影响的情况，结果显示，53个正遭受洪水威胁，占67%；43个正处于干旱威胁中，占54%；36个正受到野火威胁，占比46%。考虑全球变暖，20年以后，受上述威胁的设施数量将增加为60、48和43个。从美国国家安全的角度考虑，积极应对气候变化是必须采取的措施。

全球变暖和极端气候事件频发的事实反复印证了气候科学家在至少半个世纪前所做的预测，在极端高温和极端事件此起彼伏的世界，反气候变化者口中的“全球变暖是假的”、“全球变暖幅度不大”等论点被事实所证伪，目前即使最顽固的气候变化质疑论者也不再否认变暖的事实，转而在其他方面下功夫。甚至石化公司们也投入巨资进行新能源研究并转型，埃克森美孚公司的报表里已经有了碳捕获、氢能和先进生物燃料等低碳技术方面的投资。严重依赖石油产业的阿拉伯联合酋长国也在2023年承办联合国气候变化大会，世界石油和天然气巨头沙特阿美公司还宣布到2050年要实现碳中和。

绿色产业已经形成趋势

从化石燃料领域内撤资，并进行绿色低碳领域投资，目前在全球范围已经形成巨大的社会舆论和共识。从2011年起，美国各大学校园里出现了督促学校投资基金从化石燃料行业撤资的学生活动，学生们督促学校将对化石燃料行业的投资转化为对清洁能源和受气候变化影响最大的社区的投资。“化石燃料撤资运动”风起云涌，承诺的资金量和机构数目大幅度增加，截至2024年底，全球超过1667家投资机构，已经承诺剥离对化石燃料领域的投资，这些机构包括哈佛大学、牛津大学、挪威财富基金、纽约市邮政基金、福特基金会、洛克菲勒兄弟基金会、法国安盛集团（AXA）等，这些机构中的大学、信仰团体和基金会、主权财富基金、银行、全球资产管理公司和保险公司、养老基金、医疗保健组织等，在各自领域内都享有卓越的声誉，掌握的资产总额超过40.76万亿美元，规模已经足够产生强大的低碳动力，促进国际社会的整体转型。从2013年到2023年，全球气候风险资本投资增加了25倍，风险投资在气候科技中的投资比例从2013年的不到5%增加到2023年的16%，已经积累了巨大的势头，不可能快速逆转。

在这种背景上，对传统化石燃料领域的任何新投资，很有可能会成为“沉没成本”，即成为无法收回成本的投资。尤其考虑到在过去10年间，新能源成本大幅度降低，光伏发电和风力发电成本降低约90%，光伏和风力发电已成为全球最便宜的电力来源之一，成本在许多地区已经低于传统化石燃料发电，使其在全球范围内逐渐成为最具竞争力的能源来源。与此同时，传统能源（如煤炭和天然气）的成本变化相对较小，未来，随着技术进步和规模效应的进一步发挥，新能源的成本有望继续下降。因此，在这种发展预期里，对传统化石燃料领域的新投资，将承担极大的风险，其投资吸引力已大不如前。

与之形成鲜明对照的是，新能源领域发展动力十足。2024年，全球太阳能光伏新增装机容量预计达到300GW，同比增长20%，欧美太阳能新增装机持续飙升，欧洲新增装机预计达到50GW，同比增长30%，美国新增装机预计达到40GW，同比增长25%。2024年，全球电动汽车销量预计突破2000万辆，同比增长超过30%。其中，纯电动汽车（BEV）和插电式混合动力汽车（PHEV）的销量均显著增长。欧美市场电动汽车销量均增长强劲，欧洲市场电动汽车销量达到500万辆，同比增长25%，美国市场销量预计达到300万辆，同比增长35%。

根据国际可再生能源署 (IRENA)《世界能源转型展望》，为实现将全球升温控制在1.5摄氏度的目标，到2050年全球能源系统将需要131万亿美元的资金流入，“碳中和”也将创造更多优质岗位。由于新能源领域的发展，到2030年，能源部门的就业岗位数量可能会增加到1.01亿个。在1.5°C情景下，该数字将达到1.34亿，是目前6700万的两倍。尽管全球化石燃料领域将减少约1200万个岗位，但这将被能源转型领域增加的4500万个就业岗位所抵消。如果加上建筑、交通等其他行业，应对气候危机同时也蕴藏着无尽的产业和财富机遇，没有任何国家和地区会放弃这一重大机遇。

更变动更多元世界的到来

特朗普在上次当政期间退出《巴黎协定》，国际社会已经从最初的不适应，到后期的妥善应对，有了不少经验。面对共同的气候危机和美国的不作为，其他国家更加团结。此外，也形成了不少自下而上的成熟做法和经验，例如，美国地方政府、城市、企业、高校机构等组成“美国气候州”联盟、“美国全力以赴”联盟等，覆盖超过70%的人口和75%以上的GDP，通过政策和行动，推动清洁能源转型，减少温室气体排放，并增强气候适应能力。并且，随着全球变暖加剧和极端天气事件频发，公众的环保意识在不断增强，越来越多的人，尤其是年轻人，开始认识到采取行动的重要性，这将推动对退出《巴黎协定》政策的纠偏。

然而，2025 年特朗普政府的气候行动比其第一任期更为激进，不仅退约更迅速，且形成了 "退约-削资-反科学-扶化石" 的完整政策链条。从核心逻辑看，其政策始终将短期经济利益置于全球气候安全之上，将气候政策视为经济竞争的工具而非全人类的共同责任；始终坚持 "美国优先" 原则，无视全球气候治理的公平性和共同但有区别的责任原则；始终低估气候变化的长期风险，高估传统能源产业的经济价值。2025年，特朗普与哈佛大学等高校展开了多轮的斗争，表面是 “经费与签证之争”，实则暗藏对 “绿色产业发展”“气候变化应对” 的核心认知分歧，哈佛大学是“化石燃料撤资运动”的核心阵地，对全球数十万亿资金有号召力，这才是特朗普的目标，以哈佛为突破口，将打压延伸至其他精英高校和基金会，最终形成震慑效应，撼动全球范围内“化石燃料撤资运动”的资金池。

2017年1月9日，在美国前任总统奥巴马距离任只有十天的时候，他在著名的《科学》杂志上发表题为《不可逆转的清洁能源势头》的文章，特别警告特朗普不要退出《巴黎协定》。在文章里，他指出减少温室气体排放与经济增长可以并行不悖，例如，从2008年到2015年，美国能源部门的二氧化碳排放量下降了9.5%，而经济却增长了超过10%。因此，应对气候变化并不需要牺牲经济增长，也不需要降低生活水平。事实上，这种趋势不仅在美国显著，在全球范围内也有所体现。对于私营部门而言，减少碳排放不仅有利于环境，还能降低成本、提高利润，尤其对于美国而言，与新能源和提高能源效率相关的工作岗位（约220万）远多于传统化石燃料相关的工作岗位（约110万）。

中国向来是气候变化研究和应对的积极参与者，中国科学家一直担任联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）科学评估报告工作组的联合主席，“碳达峰、碳中和”是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，不仅是我国对国际社会的庄严承诺，更事关我国经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势和实现高质量发展，也是我国生态文明建设的核心，必将常抓不懈，这将成为国际社会应对气候危机的定海神针。

奥巴马在2017年的文章中已经意识到，如果美国退出《巴黎协定》，将失去在全球气候治理中的话语权，也无法要求其他国家履行承诺。一方面，美国退出《巴黎协定》可能使其企业失去在清洁能源技术和低碳市场中的竞争优势，另一方面，美国退出众多国际组织后，中国和欧盟的领导地位将进一步凸显，广大发展中国家将拥有更多参与国际事务的机会。国际社会将加速调整气候治理格局，减少对美国的依赖，推动多边和区域合作，这意味着一个更加多元化世界即将到来。