上海样本 | 不止于空间升级：上海“工业上楼”的全链条激励与可持续生态

2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》明确提出，支持国家级经开区明确“工业上楼”的产业类型，规范引导工业项目建设用地立体开发。

原文 ：《逐步形成“工业上楼”的“上海方案”》

作者 |中共上海市宝山区委党校 仓基武/讲师 邵方琦/讲师

图片 |网络

事实上，“工业上楼”并不是一个新鲜事物，自20世纪50年代起，美国、日本、韩国、中国香港、新加坡等地就开始了“工业上楼”的早期探索，形成了工业摩天楼（垂直城市）、立体城市化工业、公寓式工厂、工业大厦、堆叠式厂房等形式，其中尤以香港工业大厦和新加坡堆叠式厂房最为典型。2005年，我国佛山地区率先试水引入“工业上楼”模式，随后该模式在珠三角地区先行普及，深圳实践逐渐成为全国样本。2021年7月，国家发改委发布《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，提出要学习深圳经验，推广“工业上楼”。

2023年9月，上海发布首个“工业上楼”专项文件《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》，提出要推动轻生产、低噪音、环保型企业“工业上楼”，鼓励各类主体参与智造空间建设。自此，上海“工业上楼”的实践探索驶入快车道。2024年，上海盘活处置低效产业用地45平方公里，实施“工业上楼”项目151个，打造智造空间1015万平方米。上海推进“工业上楼”是工业经济发展成熟状态下新型产业载体的“自然”演化，也是超大特大城市走新型工业化道路的有利探索。同时，上海的“工业上楼”并没有照抄照搬外部的成功路径，而是在学习先进实践的基础上，根据超大特大城市特点、自身资源禀赋和产业基础开展了有益的创新探索。

因地制宜，筛选“上楼”。推进“工业上楼”，并不是泛化搞一种模式，也不是放弃传统产业。充分参照深圳“环保安全、减振隔振、垂直交通、设备载重和工艺”五要素判断模型，依托现有现代化产业体系规划，结合下辖各区“产业地图”，在深入调研各区用地现状和产业需求的基础上，进一步加强“高精尖轻”产业门类和“上楼”产业优先级研判，指导各区制定完善正/负面清单，做到一区一策、一镇（街道）一策、一园一策，在招商入驻前端就提供更加明确的“上楼”产业指引，做到能上则上，不能上坚决不上。

政策配套，推动“上楼”。“工业上楼”背后的规划定位、设计标准以及配套政策等都是助力“上楼”成功的必要条件。在紧扣目标任务，强化统筹分配的基础上，可以不断细化“工业上楼”开发与建筑设计的规范指引，针对能够“上楼”的产业所需的平层面积、层高、载荷、隔震、垂直交通、机电、环境等方面的差异化需求，探索不同“上楼”产业间设计指标的共性和个性，为“上楼”产业提供更加精细明确的科学指引。在形成通用标准体系的基础上，支持各区提级设计标准，以项目的“定制化”提高产业载体的适配度和市场主体的满意度。同时不断完善实施细则，进一步出台市、区、镇（街道）三级配套政策，在项目审批、用地混合、地价优惠、产权分割、建设奖补、招商奖励、租金补贴等方面细化政策支持。

多方联动，服务“上楼”。“深圳经验”告诉我们，“上楼”成功的根本原因在于营商环境。聚焦提供高质量的政务服务，可以在现有市级“智造空间”工作专班的基础上，坚持问题导向，进一步优化建立市、区、镇（街道）三级工作专班，加强部门协作，明确职责划分。尤其对市场主体的个性化需求和差异化问题，形成纵向贯通、横向协同、快速响应的工作机制，以政务服务的标准化、规范化、便利化推动项目的快速落地，并加强监管，严厉打击各种投机行为，避免“工业上楼”房地产化，时刻坚守“产业姓产”“工业姓工”的初衷。同时，充分调动和发挥镇（街道）掌握实情的优势，尊重产业规律和企业意愿，不断优化服务流程，减少沟通和交易成本，共同做好“上楼”服务。

加强激励，持续“上楼”。鉴于“上楼”远高于单层厂房的建安成本和维护成本，可以论证扩大配套占比和提升商住容积的可行性，进一步释放利益统筹项目的经济效应。同时，加强财政、国企和金融的联动，持续探索多维度的资金支持举措，强化政府支持和资金保障。具体举措有以下五个。一是引入国企介入统筹和考核，充分发挥国资国企的带头效应和示范作用。二是推进项目的资产证券化，发挥政府基金引导作用，支持开发运营企业通过设立不动产投资信托基金（REITs）、类REITs、私募股权投资+房地产信托投资基金（PE+REITs）等融资工具，撬动更多的社会资本参与。三是设立财政专项资金，培育引进“链主”企业，重点奖励率先上楼的“链主”企业，并对“链属”企业给予适当的租金补贴，实现“上楼”产业有链有群地推进。四是加强政银合作，支持商业银行参与项目的新建和改建，鼓励金融机构为企业精准画像，在银团贷款、专项贷款、信用贷款贴息等产品基础上进一步创新金融产品和服务。五是加强政企合作，采用“管委会+运营公司”的模式，引入智能化服务和专业运营商，为“上楼”企业提供金融、科技、人才、法律、产权等全方位服务，不断提高“上楼”产品的吸引力，改变工业企业不愿“上楼”的习惯，持续带动上下游企业集聚。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1968期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：程鑫云

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