最高法判例：非本集体经济组织成员违法取得的集体土地使用证，行政机关有权依法撤销

裁判要旨

1. 关于集体建设用地使用权的主体资格。只有本集体经济组织成员才具备在该集体土地上申请宅基地或集体建设用地使用权的主体资格。非农业户籍人员或非本村村民，不享有此项资格。

2. 关于行政自我纠错行为的性质。行政机关对其自身作出的违法行政行为，具有依职权进行自我纠正的权力和职责。 行政机关撤销违法颁发的集体土地使用权证，属于合法的行政纠错行为，其法律性质并非对行政相对人的行政处罚。

3. 关于行政纠错行为不适用处罚时效。行政处罚法规定的两年处罚追诉时效，系对行政机关追究行政相对人违法行为法律责任的时间限制。行政机关的自我纠错行为，旨在纠正其自身的违法行为，不适用该行政处罚时效的规定。

4. 关于行政诉讼中对规章的一并审查请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件（不含规章） 不合法，方可一并请求审查。省级人民政府制定的规章，不属于人民法院在行政诉讼中可一并审查合法性范围。

核心结论：对于非本集体经济组织成员或户籍已转为非农业户口的人员，通过不合法程序取得的集体土地使用证，因其申请主体不适格且颁证程序违法，行政机关有权依法予以撤销。该撤销行为系合法的行政自我纠错，不受行政处罚追诉时效限制，也无需适用行政许可撤回的相关规定。

案例详情

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申297号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾庆华。

委托代理人李保明。

委托代理人李肖依。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省汉寿县人民政府。

法定代表人车世忠。

原审第三人湖南省汉寿县太子庙镇黄福居民委员会。

法定代表人彭连保。

再审申请人曾庆华因诉被申请人湖南省汉寿县人民政府（以下简称汉寿县政府）及原审第三人湖南省汉寿县太子庙镇黄福居民委员会（以下简称黄福居委会）撤销集体土地使用证行政决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年6月14日作出的（2016）湘行终819号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年1月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

涉案土地位于汉寿县××黄福村鸦鹊岭，属于黄福居委会集体所有。1999年11月11日，曾庆华将其户口从汉寿县××黄福村迁至汉寿县××阳镇，变更为非农业户口。2001年，曾庆华在未经黄福居委会同意的情况下，直接向太子庙镇国土资源所申请办理集体土地使用证，并缴纳耕地开垦费、城建配套费及手续费1000元。2001年4月26日，太子庙镇国土资源所未经汉寿县土地管理局审核，未经汉寿县政府核准，径行向曾庆华颁发加盖有汉寿县政府印章的《集体土地建设用地使用证》（以下简称集体土地使用证）。该证无编号、土地登记审批表空白，无汉寿县土地管理部门的审核意见，无汉寿县政府的批准意见。该证记载的土地四至范围为：东抵荒地、南抵荒地、西抵太子庙规划红线、北抵曾春保宅基8米，用地面积为180平方米，批准使用期限为“使用到翻修时为止”。曾庆华取得集体土地使用证后，一直未在涉案土地上建房，土地至今仍为空地。2014年11月20日，黄福居委会向汉寿县政府提交《关于撤销曾庆华宅基地使用权证申请报告》。2015年10月20日，汉寿县政府向曾庆华送达《行政处理告知书》。应曾庆华的申请，汉寿县政府于2015年11月17日组织召开听证会，听取曾庆华的意见。2015年12月14日，汉寿县政府作出汉政决字（2015）2号行政处理决定（以下简称2号处理决定），认为曾庆华于1999年11月已将户口迁至汉寿县××阳镇，转为非农业户口，在太子庙没有户口登记信息。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和《湖南省实施 <中华人民共和国土地管理法> 办法》第三十二条第二款规定，曾庆华不符合在太子庙镇××组申请宅基地的条件，依照《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第（五）项规定，决定撤销为曾庆华颁发的集体土地使用证。曾庆华不服，提起本案行政诉讼，请求撤销2号处理决定，并对《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第（五）项的合法性进行审查。

常德市中级人民法院（2016）湘07行初1号行政判决认为，《湖南省行政程序规定》为政府规章，人民法院无权对其合法性进行审查。根据《湖南省实施 <中华人民共和国土地管理法> 办法》第三十二条第二款规定，曾庆华申请用地时，其户籍已迁至汉寿县××阳镇，不具备在黄福居委会申请宅基地的资格，且曾庆华申请使用涉案土地时，未向黄福居委会提出书面申请，亦未报经汉寿县政府批准，该证批准使用期限为“使用到翻修时为止”，但涉案土地上未曾有过建筑物，曾庆华持有的集体土地使用证登记内容与客观事实不符。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾庆华的诉讼请求。曾庆华不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终819号行政判决认为，《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府制定并发布的政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，人民法院无权对规章的合法性进行审查，一审驳回曾庆华该项请求正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款以及《湖南省实施 <中华人民共和国土地管理法> 办法》第三十二条第二款的规定，曾庆华不具备申请涉案土地使用权的主体资格，同时未依法提出书面申请、报审核批准，其申请程序严重不符合法律规定。根据《湖南省行政程序规定》，行政机关应当依职权或依申请自行纠正行政程序违法行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

曾庆华申请再审称：2001年，经向黄福村鸦鹊岭组、汉寿县国土局、汉寿县政府层层审批，缴纳耕地开垦费、城建配套费等费用，曾庆华依法取得涉案土地的集体土地使用证。汉寿县政府作出的2号处理决定于法无据，违反《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，并非为公共利益需要；即使汉寿县政府启动自我纠错程序，颁证已超过15年，也远远超过2年追诉时效。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

汉寿县政府答辩称：一、二审法院认定事实清楚无误。土地登记事项属于行政确认，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的是依法取得的行政许可，不应适用本案。请求驳回曾庆华的再审申请。

黄福居委会答辩称：曾庆华不是黄福居委会集体经济组织成员，不具有取得宅基地的权利，且未经黄福居委会同意，未经行政机关审核批准，亦未提交土地来源等证明材料，颁发集体土地使用证严重违法，汉寿县政府纠错行为合法合规。请求驳回曾庆华的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《湖南省实施 <中华人民共和国土地管理法> 办法》第三十二条第二款规定，农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。也就是说，只有农村村民才享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格。非农业户籍人员，以及非本村村民，不享有在本村取得宅基地使用权的主体资格。且本村村民取得宅基地使用权，应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请，村民委员会批准同意后，还需经乡镇政府审核、县级政府批准，方可取得集体土地建设用地使用证。本案中，曾庆华于2001年申请宅基地使用权时，其户籍已迁至汉寿县××阳镇，不是涉案土地所有权人黄福居委会的村民，不具有农村户籍，因此不具备在黄福居委会申请宅基地的主体资格。同时，曾庆华获得集体土地使用权，未经法定程序批准、审核、核准，颁证行为违反法定程序。对于违法的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力。汉寿县政府根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款规定，自行纠正违法给曾庆华颁发的集体土地使用证，不违反法律规定。纠错过程中，汉寿县政府根据曾庆华的申请，举行听证会，听取其意见，符合程序正当原则。一、二审判决驳回曾庆华请求撤销2号处理决定的诉讼请求，并无不当。曾庆华主张2001年经向黄福村鸦鹊岭组、汉寿县国土局、汉寿县政府层层审批，依法取得涉案土地的集体土地使用证。但是，事实上2001年办理集体土地使用证过程中，并未经过集体土地所有权人黄福居委会的批准，也未经过汉寿县国土局审核、汉寿县政府核准，曾庆华的该主张与事实不符，本院不予支持。曾庆华又主张，汉寿县政府作出的2号处理决定违反《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，撤销颁证行为并非为公共利益需要。但是，本案2号处理决定是汉寿县政府对错误颁证行为的自我纠错，并非行政许可的撤回，无需满足公共利益需要的条件。其该项主张是对《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的错误理解，理由亦不能成立。曾庆华还主张，颁证已超过15年，远远超过2年追诉时效。但是，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的2年处罚时效，是对行政机关追究行政相对人违法行为法律责任、实施行政处罚的追诉时间限制，本案汉寿县政府作出2号处理决定，是对行政机关行政行为违法的自我纠错，并非对行政相对人违法行为的行政处罚，以此为由申请再审，理由亦不能成立。此外，曾庆华一审提出对《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第（五）项一并进行合法性审查。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，对行政行为提起诉讼时，一并请求审查规范性文件的合法性，并不包含规章。《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府制定的地方规章，不属于一并审查的范围，一、二审判决驳回曾庆华该项诉讼请求，于法有据。

综上，曾庆华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回曾庆华的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　 XXXX

二〇一八年二月二十八日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈清玲

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