关于企业国有资产无偿划转法律问题的实务探析

本文作者：樊利涛 刘畅

在现有国有资产监管规则体系内，企业国有资产的流转一般分为企业国有资产的有偿交易和企业国有资产的无偿划转两种方式，其中企业国有资产的有偿交易，是基于《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部第32号令）为核心的国有资产交易规范体系，以交易对价为核心的一种国有资产流转方式，强调交易的公开、公正和价格公允，旨在保障国有资产的保值增值。企业国有资产的无偿划转（简称“无偿划转”），则是基于国有资产的行政管理以及国有企业内部管理需要，以无任何交易对价为特征的一种国有资产流转方式，多发生在国有企业的内部改制、重组中，其程序相比企业国有资产的有偿交易而言虽较为简单，但在实际操作中同样面临着不可忽视的合规问题，例如，无偿划转适用哪些主体之间、哪些国有资产可以实施无偿划转、是否需要评估、是否需要进场交易，以及需要哪些具体的操作步骤等。为此，本文具体分析论述如下：

一、无偿划转的规则体系

目前，无偿划转所适用的规则体系，主要包括两个部分，一是以无偿划转为内容的专门性规则，二是其他国资规则中的无偿划转条款。

（一）以无偿划转为内容的专门性规则

主要包括《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）、《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权〔2009〕25号）。其中《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）是无偿划转规则体系的核心文件。

（二）其他国资规则中的无偿划转条款

主要包括《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）第三条，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号）第五条，《上市公司国有股权监督管理办法》（2018年5月16日36号令）第二条、第七条以及第五章、《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》（国资厅产权〔2018〕760号）第二条等。

二、无偿划转的适用主体

在实践中，无偿划转涉及的首要问题是，哪些国有企业主体之间可以实施无偿划转？对此，我们从国资规则的具体表述上汇总分析如下：

三、无偿划转的资产范围

《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）第二条：“本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。国有独资公司作为划入或划出一方的，应当符合《中华人民共和国公司法》的有关规定。”第二十一条：“企业实物资产等无偿划转参照本办法执行。”

同时，根据国资委官网网站“互动交流”中的“政务咨询”栏目的检索结果，国资委2025年7月11日对“关于《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第二十一条相关问题的咨询”的解答中认为：“根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号），债权、无形资产（土地使用权）等可以参照开展无偿划转，同时应当遵守相关法律法规及行业监管部门规定。”

根据上述规定以及国资委的官方解答，可以用来实施无偿划转的资产范围具体包括企业国有产权、实物资产、债权、无形资产（土地使用权）等。

四、无偿划转是否需要评估？是否需要进场？

（一）无需对所划转的资产进行评估

《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第九条：“划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。”同时，根据国资委官网网站“互动交流”中的“政务咨询”栏目的检索结果，国资委2020年11月4日对“国有资产无偿划转是否需要审计与评估？”的解答中认为：“根据《关于印发〈企业国有产权无偿划转管理暂行办法〉的通知》（国资发产权〔2005〕239号）规定，划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。”因此，无偿划转可将中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果为依据，无需对所划转的资产开展评估。

（二）无需进场交易

《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第十条规定，划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。同时，第十一条规定：“划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。”由上可知，无偿划转是通过非公开协议方式所实施，是以国资的行政管理和国有企业内部管理需要为驱动，不遵循市场机制，并无交易对价，无需进行进场交易。

五、无偿划转的操作步骤

根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第二章“企业国有产权无偿划转的程序”“企业国有产权无偿划转的批准”相关规定，无偿划转应当按照下述步骤实施：

（一）开展可行性研究

无偿划转应当开展可行性研究，编写可行性论证报告，这是无偿划转实施的首要步骤。可行性论证报告一般应载明：被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；被划转企业的财务状况及或有负债情况；被划转企业的人员情况；划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；其他需要说明的情况等。

（二）履行内部决策程序

在完成上述可行性研究报告后，如具备可行性，划转双方应当完成各自的内部决策程序。例如，划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。

（三）通知债权人，制定债务处置方案

在无偿划转过程中，划出方应当就无偿划转事项通知债权人，并制订相应的债务处置方案。在实践中，通知债权人，制定债务处置方案的环节，往往被国有企业实施无偿划转时所忽视，可能导致在后续履行外部批准程序时发生障碍。

（四）开展审计或清产核资

正如前所述，无偿划转无需评估、无需进场交易，但是划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，并以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。其中需要注意的是，在实践中，国有企业如采取清产核资方式实施无偿划转的，应当将清产核资的结果提交划出方的国资监管机构批准。

（五）签订无偿划转协议

在完成审计或清产核资后，划转双方经协商，应最终签订无偿划转协议。无偿划转协议属于经批准生效的合同，其经签署后并非立即生效，需按照《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的规定履行批准手续。协议内容应包括：划入划出双方的名称与住所；被划转企业的基本情况；被划转企业国有产权数额及划转基准日；被划转企业涉及的职工分流安置方案；被划转企业涉及的债权、债务（包括拖欠职工债务）以及或有负债的处理方案；划转双方的违约责任；纠纷的解决方式；协议生效条件；划转双方认为必要的其他条款等。

（六）履行外部批准程序

在完成审计或清产核资后，以及签署无偿划转协议后，划转双方应当根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第十二条至第十五条，确定所实施的无偿划转事项应当提交的具体外部审批机构（例如，国资监管机构、国家出资企业），并将无偿划转事项（包括申请文件、内部决议、可行性论证报告、无偿划转协议、审计报告或经批准的清产核资报告、债务处置方案、职代会的职工分流安置决议等）提交该外部审批机构予以审查、批准。

（七）账务调整和变更登记

无偿划转协议经签署和完成审批后，划转双方应当依据相关批复文件及无偿划转协议的约定，进行账务调整，按规定依法办理相关变更登记手续，例如，股权变更的工商登记、业务许可资质的变更登记、不动产产权证的变更登记等。