“十五五”时期民间投资发展的法律保障

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，要落实《民营经济促进法》，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，以发展壮大民营经济。

文｜席月民

ID | BMR2004

2025年11月3日，国务院办公厅印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》（国办发〔2025〕38号，以下简称“民间投资十三条”），明确提出当前进一步激发民间投资活力的十三条重磅措施。这一政策信号引发市场热烈反响，传递出党和国家在鼓励、支持与引导民间投资健康发展方面正在接续发力。

此前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“‘十五五’规划建议”）明确指出，“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，要落实《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》），从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，以发展壮大民营经济。在“十五五”规划建议中，扩大有效投资是重要任务之一。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，进一步激发民间投资活力并提高民间投资比重，需要《民营经济促进法》在全方位的制度落地中提供体系化的可靠法律保障。

01

坚持党的集中统一领导

坚持党的全面领导是“十五五”时期我国经济社会发展必须遵循的重要原则。在当代社会，民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。改革开放以来，民间投资在日益发展壮大中成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的一支生力军，党和国家的一系列鼓励政策以及支持引导措施在不同时期相继发挥了重要调节作用。发展是党执政兴国的第一要务，在这一过程中，党的集中统一领导始终是推动民间投资发展的根本保证。

《民营经济促进法》在立法论证中总结过往经验，通过三个条文，从概括规定到具体规定，旗帜鲜明地将坚持党的领导原则、拥护党的领导义务以及党建工作写入该法，使党的领导及其执政能力在经济立法实践中更加生动具体，更符合《宪法》中关于党的领导的规范意蕴。其中，该法第二条第一款概括规定了坚持党的领导原则，即促进民营经济发展工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，坚持中国特色社会主义制度，确保民营经济发展的正确政治方向。该法第五条第一款则具体规定了拥护党的领导义务，即民营经济组织及其经营者应当拥护中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，积极投身社会主义现代化强国建设。该法第三十四条进一步具体规定了党建工作，即民营经济组织中的中国共产党组织和党员，按照中国共产党章程和有关党内法规开展党的活动，在促进民营经济组织健康发展中发挥党组织的政治引领作用和党员先锋模范作用。

通过这些规定，《民营经济促进法》统筹推进依法治国与依规治党一体建设，在法治轨道上贯通治国理政与管党治党，共同彰显中国式现代化“中国之治”的实践特色，增强党和政府公信力。坚持依法治国与依规治党的有机统一，是习近平法治思想的原创性、标志性理论成果。

习近平总书记指出，全面依法治国必须正确处理好政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。历史充分证明，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是全面依法治国的题中应有之义。进入“十五五”时期，我们需要清醒地认识到，党的领导是我国《宪法》明确规定的核心政治原则，《民营经济促进法》将党的集中统一领导写入其中意义重大，实现了从单纯的政治宣示到系统的法律调整机制保障的重要嬗变，借由具体制度设计使党的领导在市场经济法治框架内获得充分展开。

对民间投资而言，坚持党的集中统一领导是认真落实党中央、国务院各项重大决策部署的关键，确保民间投资领域改革创新在稳中求进中能够沿着正确方向展开。民营经济组织及其经营者需要激发党建活力，充分发挥基层党组织从政治引领到组织凝聚、从服务群众到推动发展的作用，发挥党员干部的模范带头作用，进而把我国社会主义制度的独特优势真正转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦展现自身担当作为，为国民经济持续稳定健康发展作出更多贡献。

02

调制工具的组合创新

优化民营企业发展环境，促进民营经济发展壮大，是党中央的一贯方针。这是因为，民营经济和国有经济都是我国国民经济体系的重要组成部分，民营经济在稳定增长、改善民生、促进创业、增加就业、科技创新等领域贡献突出。民间投资十三条的出台，旨在破除制度壁垒、激发民间投资活力、提振民营企业发展信心、增强民营企业科技创新本领、引导民营企业积极履行社会责任，其内容涉及铁路、核电、水电、低空经济与商业航天等重点领域开放，在招投标和政府采购方面优化并取消了一些不合理限制，通过综合利用不同政策工具为民营经济组织提供积极的财政、金融支持，推动民营企业数字化转型与技术创新。

《民营经济促进法》为民间投资十三条的政策工具选择提供了重要法律依据和制度保障。作为国家促进型经济立法的又一部力作，《民营经济促进法》在制度设计上进行了全方位的大胆创新，从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落到了实处，打破了传统促进型立法的宏观视野局限，标本兼治，破除影响平等准入的市场壁垒，为民营企业开辟更多发展空间。这主要表现在，该法分别从公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营以及服务保障等方面细致规定了诸多调控工具与规制工具的综合化运用，彰显了优化民营经济发展环境、保证各类经济组织公平参与市场竞争以及促进民营经济的持续、健康、高质量发展所应有的符合经济法治要求的制度工具理性，积极回应了民营经济组织及其经营者的重大关切。

在我国经济法治实践中，调控工具与规制工具始终是实现经济高质量发展的重要手段，其合理化与合法化是维系社会主义市场经济运行中政府干预行为正当化的底层运转逻辑。《民营经济促进法》立足于社会主义市场经济，有针对性地创新和丰富了政府的调制工具箱。具体来说，在调控工具的匹配组合中，该法针对宏观调控权的横向配置满足了当前有关规划、统计、财税、金融、贸易、投资、价格、就业等在内的诸多工具类型的保障性要求，使国家调控机构能够相机抉择，适时合理地选择调控目标与调控工具，有效破除制约民营经济发展的诸多“痛点”和“堵点”，依法调节市场供需、平衡经济总量、优化经济结构、推动产业升级，在鼓励、支持、引导中充分释放民营经济发展活力。在规制工具的应用方面，该法着眼于市场准入、内部治理、财会管理、有效竞争、信用惩戒、人才保护以及公共服务保障等一系列规制工具类型，坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，广泛推行全国统一的市场准入负面清单制度，保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地等要素和公共服务资源，完善经济执法监督机制，依法规范民营经济组织及其经营者的经营行为，在依法增强民营经济组织获得感的同时保护其合法权益，切实维护市场秩序。

03

产业规范基因的现实张力

这些年来，我国在构建新发展格局方面扎实推进，取得了一定成效。但总体来看，还需要进一步深化供给侧结构性改革，更有针对性地加快补上我国产业链供应链的短板弱项，确保国民经济循环畅通。民间投资对不断提升国内大循环内生动力与可靠性，增强国际循环的吸引力、推动力意义重大，尤其在加快科技自立自强中扮演着重要角色。民间投资十三条精准把脉当前民营经济发展中存在的不足和面临的挑战，鼓励和支持民营企业坚守主业、做强实业，自觉走高质量发展路子。例如，其中第九条提出，围绕重点领域和重点产业链，鼓励支持民营企业加快建设一批具有较强行业带动力的重大中试平台，支持国有企业、高等院校、科研院所面向民营企业提供市场化中试服务，探索简化优化中试基地项目建设前置要件审批程序。第十条进一步提出，支持民营龙头企业、链主企业、第三方服务商建设综合性数字赋能平台，打通产业链供应链数据堵点，开展跨领域数据融合应用，带动上下游中小企业协同数字化转型。加快培育一批面向民营中小企业的数字化服务商，深入实施中小企业数字化赋能专项行动，支持更多民营中小企业加快数字化升级改造。众所周知，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，民间投资十三条这一支持政策有助于推动产业深度转型升级，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系，为发展新质生产力营造良好环境。

从《民营经济促进法》现行规定看，其产业规范基因的现实张力为发展新质生产力提供了坚实的产业法基础。比如，根据该法第二十七条规定，国家鼓励、支持民营经济组织在推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系中积极发挥作用。其第二十九条规定，支持民营经济组织依法参与数字化、智能化共性技术研发和数据要素市场建设，依法合理使用数据，对开放的公共数据资源依法进行开发利用，增强数据要素共享性、普惠性、安全性，充分发挥数据赋能作用。诸如此类的规定与我国《科学技术进步法》《科学技术普及法》《促进科技成果转化法》《农业技术推广法》等科技立法保持了密切联系，使民营企业科技创新获得了体系性的法律依托。在宏观调控领域，国家产业政策与财政政策、货币政策、科技政策等具有相同市场基础，往往彼此配合共同发挥调控作用。产业政策涉及产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业培育、产业保护等不同领域，因此产业政策法多具有交叉性特征。《民营经济促进法》作为一部产业政策法，为民营经济组织及其经营者从事生产经营活动提供了基本法律依据，其所建构的完整促进制度体系因其产业规范基因，深嵌于现行有效法律法规体系之中，形成法律法规集群效应。这种集群效应，打破了单一法律调整时的触角局限，显著提高了促进民营经济发展壮大的法律法规系统的现实可用性与制度补给能力，确保该法所确立的调控工具与规制工具能够获得高扩展性的拓展应用，进而使民营经济组织及其经营者获得更加立体化的法律保障。

对此，科学处理《民营经济促进法》与《中小企业促进法》的关系至关重要。众所周知，中小企业是实施大众创业、万众创新的重要载体，在增加就业、促进经济增长、推动科技创新与保障社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。现行《中小企业促进法》颁行于2002年，规定了国家对促进中小企业所采取的财税支持、融资促进、创业扶持、创新支持、市场开拓、服务措施、权益保护以及监督检查等内容。时隔23年，国家再次出台《民营经济促进法》，并非对《中小企业促进法》的否定或替代，而是对该法的有益补充。其不但适应了经济社会发展的新形势、新要求，更重要的是，它旗帜鲜明地表明了党和国家坚持“两个毫不动摇”的坚定立场和长期主义，即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

从立法宗旨看，《民营经济促进法》与《中小企业促进法》具有完全相同的产业规范基因，虽然两部法律的篇章结构名称和条文数量有所不同，但均体现出国家支持、扶持和促进民营经济的产业发展政策。由于实践中民营经济组织多表现为中小企业，这就决定了两部法律在财税、金融、科技、公共服务以及权益保护等方面所构建的一系列具体制度措施，有着显著的相同的产业规范基因，均着力于改革和完善市场经济的两种经济民主机制，即民营经济组织平等参与市场经营活动的机制以及平等参与政府干预决策的机制，从而把政府部门经济决策的合法性、正当性与民主性有机统一起来。对“十五五”时期的民间投资发展来说，《民营经济促进法》在防止和克服“市场失灵”与“政府失灵”方面必将展示出其产业规范基因的现实张力。

【本文系中国社会科学院研究所创新工程项目“数字经济发展中的经济法治变革”（项目编号：2024FXS04）阶段性成果，作者系中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师席月民】