秦制帝国从没有“皇权不下县”，只是县以下不发工资而已｜文史宴

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大概十几二十年前，中国的古代政治史研究学界形成了一种观点，说中国古代乡村基层社会是自治的，有所谓“皇权不下县”的说法。这种说法近些年受到了不少挑战，有学者从典章制度和秦汉简牍等史料入手，充分阐释了秦汉乃至于唐宋时代的大多数历史时期，国家权力和正式管理体制是渗透至县以下基层社会的，拥有国家正式公务员身份的“乡官”是长期存在的，“乡村自治”不过只是一种幻象而已。

作为中国历史上形式上的最后一个王朝，大清朝的基层管理对前代制度有因有革。从表象上看，清王朝正式的治理机构确实只到县一级，虽然县以下有一些佐贰杂职官员，譬如分防县丞、典史之类，但大多数区域确实是县级以下无建置。

大清朝真的就将县以下放手给地方绅士自治吗？田园牧歌式的自治真的存在吗？很显然是不可能的！清朝的统治者参酌了历史上的治理经验，通过保甲、里甲、官方倡导乡约等制度实现对基层社会的强力控制。

拿保甲来说，朝廷挂在嘴边的话是“保甲为弭盗安民之良规”，很显然侧重点是治安。里甲则侧重于户籍管理，防丁口之脱漏，保赋役之平均。为了给人民洗脑，让他们感念爱新觉罗家族的圣泽恩德，乡约宣讲制度是清统治者在诸多控制乡村大众思想意识手段中最令人关注的一种方式。

上述三种控制手段在全国看具有一般普遍性，构成了一种立体式、全方位的“代理人模式”的乡村控制体系，用他们体制内当官的话来说就是“保甲与乡约，相为表里者也······乡约废则礼让少，而以势相使，以力相争，保甲废则结报无人，而刁唆告讦之徒皆得以乘其隙”。

为什么叫“代理人模式”呢？因为在基层干这些活儿，充当保长、甲长、里长的都不是朝廷公务员，财政也不发工资，而是由官府委派，这些人的身份性质是官府抓的“差”“役”，就是干活儿的，没有正式身份。这些民间“差”“役”与在衙门工作的“官差”性质又不同，他们都是本乡本土的人，官方冠冕堂皇的理由是“所以使民相保相受”，多好的“乡村自治”啊！

如果真信了，那就too young，too simple了！官府选择什么样的人来搞乡村自治呢？按理说那些拥有科举功名的乡绅最有资格，但是这种抓差性质的乡村治理人员身份，又与那些身份高贵的绅士们显得格格不入，人家在体制内的身份不比县太爷低，何必要去干这种贱兮兮的差使呢？所以说得好听一点，官府也考虑到绅士们的体面，公开的说法是“至充保长甲长并轮值支更看栅等役，绅衿免派”。其实真相又是什么呢？朝廷的官权力对绅士在基层的力量和影响力是非常忌惮的，官府很明显想把绅士们排除在基层治理权力体系之外。

那么找什么人来干呢？官府说的是“必择其才力精健、才智过人者充之”，而且说要尊重这些办差的人，“待以破格优异之殊礼”。

怎么说不重要，文件怎么写也不重要，关键看制度运作的时候是怎么干！保甲长、里正之类的“差役”人员没有正式的体制内身份，办理的都是官府交给的任务，日常工作的KPI考核压力很大，完不成就会被责罚，动辄挨板子，一般人都觉得是“苦役”，甚至被视为“贱役”。

这样的差使，一般良民都躲着，即便摊上了，干得也苦逼要命。根据康熙朝一位官员的观察，乡村的这些办差的人确实苦不堪言：

如旧例，朔望乡保赴县点卯守候，一累也。刑房按月次取结索钱，二累也。四季委员下乡查点，供应胥役，三累也。领牌给牌，纸张悉取诸民，四累也。遗役夜巡，遇梆锣不响，即以更恐喝，鬼钱乃免，五累也。又保甲长？情更换，倏张倏李，六累也。甚而无名杂派，差役问诸庄长，庄长问诸甲长，甲长问诸人户，藉为收头，七累也。

既然这么累，身份又那么贱，谁愿意干呢？“年高有德， 鄙为 奴隶；殷实富家，视为畏途，或情或贿，百计营脱”，有头有脸的人看不上这些活儿，有钱的人家宁愿花钱贿赂，也不愿去干。

很多地方出现了官府派活儿，让乡村百姓轮流干差的的现象，就是所谓的“轮充”。一般良善之家的老实人被抓了这种差使，干得都非常难受，甚至痛苦欲绝。清末官员樊增祥曾经记载过一个时期，说是光绪年间陕西商州的一个知州，有一次下乡查案，衙门的官差责令乡下的乡约去为官爷们筹备酒菜，乡约不想去增加百姓负担，但是官差不允许。没办法，“不得已，敛钱于众”。但是这个知州的官声一直很好，老百姓不相信他会下来吃喝，都指责是乡约自己从中捞钱。其实两头都没问题，问题就在中间的官差狐假虎威。这个苦逼的乡约“既无以应官，复不得白于民，遂赴水死”，最投河自杀了！

有没有愿意干这些差使呢？当然有，而且他们干 的 很欢，那就是流氓无赖了！道光年间就有人说，“今之保甲长，皆乡里卑贱无行者为之。”这些乡村社会的流氓无赖不在乎什么声名，因为本来就没有什么人格，他们依附于官府的权力，借助办差的机会，从中渔利，横行乡里，搞到后来，“地方、乡约、保正诸人，类皆一丁不识贪鄙棍街主，有司任意作践彼等，彼等任意横行乡里。”

大清朝不愿与正经人合作搞乡村治理，反而愿意与贱人无赖携手，为什么呢？因为正经人不好控制，有道德意识形态自律，有乡里风评压力，流氓无赖怕什么，依附于官府，将自己的利益与官府的利益捆绑在一起，横行乡里而无所顾忌。这样，大清的乡村社会一天天地烂掉了！

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