乡村振兴 | 基层减负的实践困境与系统突围

基层治理负担问题是由多重制度逻辑交错所致的，即制度供给与执行逻辑之间的“错位”与“裂痕”。基层减负的逻辑不仅仅是数量层面的“去会议、减文件”，更是对治理流程的系统再造与职责体系的重塑。这意味着，既要清理冗余程序、减少制度性摩擦与重复性配置，也要推动权限和资源下沉，同步提升治理能力并完善激励机制，从而使得基层政府既能自上而下地执行国家意志，完成国家目标，又能自下而上地表达群众的意愿、回应群众的需求。

原文 ：《基层治理现代化：精准减负 系统赋能》

作者 |华中师范大学政治学与国家治理研究院 陈军亚/教授 闫瑞光/博士生

图片 |网络

基层治理是国家治理的“神经末梢”，其顺畅与否直接关乎国家治理体系和治理能力现代化的落实成效。近年来，党中央持续深化基层减负改革，从文件会议“减量”，到痕迹管理“减负”，再到资源配置“赋能”，基层治理生态正经历从程序性优化到结构性重塑的深层变革。2025年中央一号文件再次强调“持续整治形式主义为基层减负”，彰显出将基层减负作为治本之策、固本之举的高度战略考量。

减负有感，赋能有效

随着基层减负政策的深入推进，各地形成了较为系统的探索，体现出“减量和提质”“减负和赋能”并重的治理路径，通过精文减会、严控考核、工作去痕、出台事项清单等系列措施，有效整治了形式主义，并划分了镇村权责体系，提升了基层干部的履职效能。

程序减负落地有声，基层干部轻装上阵

一是精文控会，“文山会海”现象显著缓解。一方面，会议召开次数显著下降。某镇村居支部书记2024年参加本级会议次数下降43.5%，除突发性事件等需要紧急开会的特殊情况外，将会议召开频次限定在每月一次，形成月度调度会制度。另一方面，文件发文量明显减少。某县2024年县级层面下发纳入精简类管理文件226件，对比去年同期减少28.48%。通过精文减会，基层干部的工作精力得到有效释放，有社区干部表示，“可以有更多精力用在老百姓身上。”二是去痕治虚，政务留痕“轻装上阵”。一方面，不再要求村居干部在微信群发布工作动态，工作以实地督办检查调度为主。如安全生产检查不再要求发布检查动态图片、河湖长制巡查不再要求建立动态巡河照片上传和建档等。有村干部反映，在进行巡河等工作时已不需要额外工作人员陪同拍照打卡。另一方面，清理不规范挂牌。某镇清理机构标识牌（指党群服务中心外部除“一横四竖一标识”以外的）37个，功能标识牌、制度牌共613个，奖牌、锦旗、创建（示范）类授牌219个，其他牌子118个。三是精简考核，绩效导向回归本源。坚持以事为导向的考核方式，发挥考核的正向积极作用。某镇基层减负中严格控制检查考核总量和频次，取消人居环境拉练等通报，不再将招商引资、安全生产、医保征收等工作与村居年底绩效考核挂钩，对村级的考核事项明显减少。还引入“反向考核”机制，强化基层对上级部门工作效果的评议权，激活基层能动性。

权责体系划分清晰，治理执行更加有力

一方面出台清单目录，明晰了镇村两级履职事项。权责体系不明确是基层负担加重的主要原因之一，编制并落实履职事项清单可以明确基层干部职责边界，防止职责漂移与越权行为。湖北省某镇聚焦厘清村居权责事项，严格落实村（社区）“三张清单”（依法履职事项76项，依法协助事项65项，不应承担事项13项，不应出具证明事项42项），最大限度减少村级组织不合理证明事项出具，切实减轻村居负担。同时全镇梳理工作任务1808项，最终编制履职事项三张清单302项，其中基本履职事项97项、配合事项112项、上级收回事项93项，基层治理效能不断提升。另一方面健全工作机制，增强了镇村两级协作能力。在某镇调研时发现，该镇在出台履职事项清单后，进一步聚焦镇村两级的工作推进机制，增强协作能力。首先是落实谈心谈话机制，常态化开展书记谈心谈话，畅通党员干部反映问题渠道，及时掌握干部思想动态和工作现状。其次是推行“一月一调度”机制。将镇机关干部每月一次的工作部署推进会扩大至村居书记和部分镇直单位，统筹安排各领域工作，实现镇村工作一月一调度，随机听取包村干部和村居工作汇报，推动包片领导、包村（社区）干部常态化下村督办指导。最后是探索正向激励机制。如减负前严格明确各村招商引资的任务指标，未达标村居倒扣绩效奖金，减负后变罚为奖，对积极提供招商引资有效线索的村居可加分得奖金，招引落地还可参与税收分成。

精力释放与成本下降，治理效能显著提升

一是减轻程序负担，释放基层精力。首先，为村干部卸下了“指尖负担”。一方面规范政务工作群，既减少固定工作群的数量，又严格限制临时工作群的建立。另一方面规范App使用，对上级推广使用的政务性应用程序严格按上级要求使用，本级不予加码。其次，为村干部减轻了“笔尖负担”。某镇在基层减负中对文字材料严格控制，在2025年上半年的村居支部书记述职评议中，要求村居干部将述职材料控制在1200字以内。有村干部反映，减负前“只看资料，不看疗效”，减负后“不看资料，只看疗效”。二是压降非必要支出，降低工作成本。数量众多的文件、频繁的考核检查以及过度的工作留痕是挤占基层人力物力的主要因素。基层减负后，可以大幅降低不必要损耗的工作成本。有社区干部表示，因减负带来的打印花费减少五成，牌匾材料制作花费几乎为零；也有村干部反映，减负前一年打印费用不低于2万元，减负后这一成本降至几千元。三是理清职责任务，聚焦主职主业。通过“三张清单”划分乡镇和村（居）各自应当承担的事项范围，既防止了随意推责，也方便了为群众提供家门口服务。同时，在调研中发现部分地区通过购买服务聘用专职网格员负责村（居）范围内政务服务相关事项的办理，有效减少了村居干部的工作量。

减负不等于无责，赋能仍待深化

尽管各地减负实践取得了初步成效，但调研也发现，当前减负工作仍面临一些深层次问题。

发展是深层次需求

当前减负成效主要体现在会议减少、材料压缩等“程序性负担”上，但产业发展压力、资金短缺、政策碎片化等“实质性负担”尚未得到根本性缓解。特别是村集体经济发展作为乡村治理与公共服务供给的重要基础，而大部分村庄目前面临的仍是资源有限且难盘活的困境。有村干部反映，发展集体经济仍面临“资源沉睡、项目无门”的现实问题，本应作为治理支撑的发展任务，反而演变为一种“隐性加压”，暴露出减负与发展的协同机制尚未真正建立。

权责不匹配是深层次束缚

在属地管理要求下，乡镇层级承担着包括安全生产、社会稳定、环境保护在内的大量日常管理及执法类事务，但相应的治理资源、执法权限和专业力量却未同步下沉，“权小责大、人少事多”的“小马拉大车”现象依然普遍存在。实际上，在当前基层治理体系中，执法权限多数仍保留在县级部门，镇村只能“报告转办”，难以及时应对，如有镇干部反映，违法占道管理仍需县级城管处理，不仅响应滞后，也降低了治理效率，暴露出基层治理体系在权责配置方面的结构性失衡。

激励是深层次动力

一方面，“减考核”虽然有效控制了形式主义扩散，但也弱化了干部行为的绩效反馈系统和行为督导机制。部分镇干部反映，缺乏有效督促后，担心个别村干部出现“躺平”现象。另一方面，随着各类会议数量的明显减少，跨部门沟通和政策协调的机会相应缩减，容易出现信息传递滞后、理解不一致、执行衔接不畅等问题，反而可能在后期纠偏和重新推进中形成新的“返工隐性负担”，显示出“减会”之外配套机制建设的重要性。

构建基层减负赋能的长效机制

基层治理负担问题是由多重制度逻辑交错所致的，即制度供给与执行逻辑之间的“错位”与“裂痕”。基层减负的逻辑不仅仅是数量层面的“去会议、减文件”，更是对治理流程的系统再造与职责体系的重塑。这意味着，既要清理冗余程序、减少制度性摩擦与重复性配置，也要推动权限和资源下沉，同步提升治理能力并完善激励机制，从而使得基层政府既能自上而下地执行国家意志，完成国家目标，又能自下而上地表达群众的意愿、回应群众的需求。

聚焦发展实效，建立“质量-数量”双轨评估体系

一方面，以“分类施策”为手段，厘清“该减”与“该保”责任清单，坚决削减非必要留痕、重复检查等无实质效能的冗余事务，将节约出来的行政资源精准用于“该保”的领域，即承担法律责任、服务群众及推动集体经济发展等核心任务，并确保其资源投入与工作重心不受减负影响。通过“一减一保”的分类识别、精细管理，有效防止因减负带来责任缺失与服务空白，最终实现减负不减责、松绑不松劲。另一方面，以“发展实效”为导向，建立“质量-数量”双轨评估体系，破解“减负与发展脱节”问题。改变过去仅以会议数、文件量等“量化指标”评估减负成效的做法，直接针对“实质性负担”是否减轻建立以“群众满意度+工作实绩”为核心的新标准。如“工作实绩”评估应聚焦公共服务供给质量、风险隐患化解能力及推动本地产业发展、资源盘活的实际效果，引导减负工作真正服务于发展核心职责，避免“新形式主义”回潮。

优化权责体系，构建权责一致的治理单元

基层减负的核心目标在于扭转“压力驱动型”治理模式，走向更注重服务效能和群众获得感的“服务导向型”治理。要实现这一转型，必须从根本上解决权责不对等的问题。如推进属地管理改革，明晰“权随责走”的基本逻辑。建议从省市层级加快推动权责清单法定化，对超出清单范围的事项允许基层拒绝或要求上级配套支持。同时，推动执法权限适度下放，提升乡镇的治理响应速度与问题处置能力，避免因权责分离而导致的效率损失与问责风险。

深化制度激励改革，增强基层干部内生动力

基层减负的目标在于通过结构性调整激发内生动力，促使基层干部摆脱不必要的负担和干扰，将核心精力与资源真正投入到联系服务群众、解决实际问题、推动经济发展上。为此，应建立科学合理的正向激励机制，在政治晋升、薪酬待遇、考核评价等方面倾斜基层一线，如提高基层一线干部在干部选拔任用中的比例和权重、建立健全差异化薪酬体系。同时对改革创新表现突出的基层干部予以容错免责、绩效奖励，破解“干与不干一个样、干多干少一个样”的困局，真正形成“愿干事、能干事、干成事”的良好生态。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1969期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：程鑫云

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