中央会议首提“重视解决地方财政困难”，很多人可能还未理解其深意！

文/识局智库研究组

上周召开的中央经济工作会议，有一个比较罕见的表述——重视解决地方财政困难。

这是历届会议上中央首次明确提出这一问题。

2025年前10个月的数据显示，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，而支出却高达约19.1万亿元。收支不平衡持续扩大。

地方财政收支矛盾日益凸显，基层政府流动性短缺问题已影响到其正常履职能力。

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地方财政困难并非单一维度的问题，而是收支矛盾、债务压力与区域分化三重挑战的交织。

从收支结构看，地方政府仅获得约一半的全国一般公共预算收入，却要承担高达85%的支出责任。这种失衡的财政关系使得地方财政自给率普遍偏低，2023年东北和西部有7个省份自给率不足30%。

在债务方面，地方政府债务余额持续攀升，2025年1-8月债务付息支出达8715亿元，同比增长5.9%。债务付息已成为刚性支出，挤占了本可用于公共服务和发展的资金空间。

区域分化现象也日益突出。全国只有京津沪三个直辖市以及广东、浙江、江苏、山东和福建五省是税收净贡献者，其余地区都依赖中央转移支付来弥补财政缺口。

这种区域间财政能力的差异，进一步加剧了基本公共服务的不均等。

基层财政的困境最为突出。一位东部地区财政人士透露，当地受税收增长不及预期、土地出让收入下滑等因素影响，财政保障压力持续加大，甚至部分乡镇及区一级存在拖欠工资现象。

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地方财政困境的形成，既有经济转型期的阵痛，也有制度性因素的长期影响。

经济结构转型期，传统产业增长动能减弱与新兴产业培育不足并存。房地产、建筑业等传统支柱行业税收贡献显著下滑，而新能源、人工智能等新兴产业规模相对较小，短期内难以形成有效税收替代。

税源结构单一化问题突出。部分地区经济增长和财政收入对房地产、资源等行业依赖度过高，当面临市场需求结构性调整时，财政收入容易出现大幅波动。

省以下财政管理体制不完善是另一重要因素。尽管中央已推进教育、医疗卫生等领域事权和支出责任划分改革，但省与市县在事权归属、支出责任主体等方面的划分方案有待进一步落实。

政策执行层面的偏差也加剧了财政困境。过去各地对财税政策的执行尺度不一，不少地方将其作为招商引资的利器，通过税收减免、返还、财政补贴等方式推动区域非均衡发展。这种区域财税政策宽严不一的现象，扭曲了资源配置效率。

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在财政困境中，基层政府的处境最为艰难。有研究显示目前近五成区县财政自给率不足30%，即使考虑了中央转移支付的广义地方收入仍难覆盖支出，2024年覆盖程度仅86%。

基层财政困难已从传统的“三保”（保基本民生、保工资、保运转）扩展为“五保”，新增了“保债务还本付息”和“保清欠”（清理拖欠企业账款）。一位地方财政人士坦言，当地财政工作已完全围绕“五保”运转，发展性支出被严重挤压。

西部地区一名地方财政人士表示，现在当地财政面临保运转还是保发展的问题。以前区级基础设施重大项目资金由中央、省（直辖市）级、地方各自承担一部分，但近年楼市低迷，土地出让收入大幅下滑，税收收入增长乏力，没有更多资金投向重大项目，面临发展压力。

县级财政尤其困难。根据国家信息中心研究员费太安的研究，中西部县域经济发展不足，近八成县域（主要在中西部）经济规模低于300亿元，还存在70个左右经济规模低于10亿元的“微型”县域。这些地区的财政保障能力十分有限。

区域失衡催生了“中等地区”现象——西部有转移支付，东部有产业基础，而部分中部地区和辽宁等“东部不东”地区困境最深。这些地区既缺乏东部地区的产业基础，又不如西部地区获得大量转移支付，处于尴尬的中间地带。

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面对地方财政困难，中央已开始采取系统性解决措施。2025年中央经济工作会议不仅提出“重视解决地方财政困难”，还明确要“健全地方税体系”，这为从根本上解决问题指明了方向。

短期内，重点是为地方注入流动性以缓解当前困境。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇建议，赋予地方基层一定时点条件下整合上级专项的“特许经营”，把握好某些“收缩性”政策的节奏。

预计明年新增政府债务总规模将高于今年的约13万亿元，可能在15万亿元左右。这些资金将用于弥补地方财政收入缺口，恢复地方政府发展经济的能力和积极性。

中期看，核心是深化财税体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。二十届三中全会通过的《决定》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。

目前，我国中央财政本级支出占全国一般公共预算支出比重仅为14%左右，远低于OECD国家平均61%的水平。提高中央财政支出比重，可以减少对地方转移支付规模，从根本上减轻地方财政压力。

消费税改革是健全地方税体系的重要一环。中央计划推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税。这些措施将有效拓展地方税源。

长期看，关键在于培育高质量税源，实现从“招商引资”向“育商强企”的战略转变。地方政府应开展基于本地比较优势的产业链精准培育，形成基于深度分工与协作集群发展的产业生态。

零基预算改革也是长期财政可持续性的重要保障。通过打破支出固化，提高财政资金使用效率，使有限的财政资源更好地服务于高质量发展需要。

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未来财税体制改革将朝着“权责清晰、财力协调、区域均衡”的方向发展。这意味着需要从收入划分、财政事权和支出责任划分、转移支付制度三个方面同时发力。

在收入划分方面，我国将推进消费税改革，健全地方税体系，引导更多税收收入“活水”流向地方财政。同时，地方税收管理权限将适当扩大，近年来已在环境保护税法、资源税法等地方税立法中赋予省级地方确定具体适用税率、税收减免等管理权限。

事权划分方面，将适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。二十届三中全会的《决定》明确，“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权”。这意味着中央事权增加，委托地方事项逐步减少，“中央投资项目、地方出配套资金”的现象也将大幅减少。

转移支付制度也将优化，增加一般性转移支付比重，清理规范专项转移支付。一般性转移支付不指定特定用途，由地方统筹使用，有利于提升市县财力同事权相匹配程度。

中国财政科学研究院研究员刘尚希建议，到2030年中央本级的支出比例最好提高到30%~40%，这有助于提高治理效能，降低治理成本。

随着2026年临近，一系列旨在“增强地方财政可持续性”的政策措施预计将加快落地步伐。财政部相关负责人表示，将继续推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，研究扩大地方税政管理权限，让地方政府有更多自主财力办好本地事务。

地方财政困境的化解不仅关系到政府自身运转，更直接影响民生保障和发展质量。只有建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，才能为经济社会高质量发展提供坚实支撑。