特别策划丨张茉楠：加快建设中国特色国际经贸规则体系 为新型全球经贸治理框架贡献“中国方案”

对接高标准经贸规则——中国制度型开放新阶段

编者按党的二十大以及二十届三中、四中全会均对深化高水平制度型开放提出了明确要求，面对全球供应链新趋势，中国亟须打造面向全球制度型开放大市场，深度参与全球治理体系重塑并提升国际规则话语权。中国经济时报约请知名学者就国内数字贸易能否重塑国际规则体系、高标准经贸规则对金融开放的要求等关键领域进行阐述。大家形成强烈共识——唯有加快对接高标准国际经贸规则，进而推动中国制度型开放迈入新阶段。

-张茉楠-

核心观点：通过在全球主要多边平台提出中国主张，针对数字贸易、人工智能、网络安全、气候变化等新兴全球性挑战贡献“中国方案”，为全球提供更多优质的公共产品。

■张茉楠

党的二十届四中全会强调，要坚持开放合作、互利共赢，稳步扩大制度型开放。当前，我国正以制度型开放为重点，向全方位、高水平对外开放迈进。随着全球经贸格局深刻重塑、多边体系面临系统性困境，国际规则制定正加速从“WTO主导”向“区域主义—多元平台竞争”转型，新技术革命、地缘政治博弈和绿色转型共同推动着新一代经贸规则的深层变革。

面对全球标准竞争和制度重构的新阶段，中国由过去的规则适应者逐步转向积极参与者与规则供给者，通过制度型开放，主动对接高标准经贸规则，引领多双边协定谈判，在跨境服务、数字贸易、绿色贸易等新兴领域推出系统性制度供给，并以涉外法治体系建设支撑更高水平开放，正在形成具有中国特色、可复制推广并能嵌入全球治理体系的制度创新路径，为构建更加公平、开放、包容的国际经贸秩序提供“中国方案”与“中国智慧”。

中国参与新一轮国际经贸规则的策略及其主要特征

（一）中国参与新一轮国际经贸规则的策略及立场

首先，主动对接高标准国际经贸规则。主动对接国际高标准经贸规则是中国当前及未来一段时期内扩大高水平对外开放的关键着力点。党的二十届三中全会明确提出，稳步扩大制度型开放，主动对接以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等为代表的国际高标准经贸规则。这一策略转变的深刻背景在于，新一代国际经贸规则的议题范围已从传统的关税、非关税壁垒等“边境上”措施，大幅拓展至数据跨境流动、国有企业、竞争中立、环境标准、劳工保护等“边境后”措施。只有主动对接这些高标准规则，才能在新一轮全球竞争中赢得主动，倒逼国内深层次改革，推动经济高质量发展高水平开放。例如，中国在服务贸易和投资领域采用“准入前国民待遇加负面清单”管理模式，负面清单持续缩减。目前，中国已经全面取消了制造业领域外资准入限制。2025年版《市场准入负面清单》相比2022年版减少11项，总数降至106项，放宽了包括公章刻制、电视剧制作等领域限制，旨在降低准入门槛、激发市场活力，并统一内外资市场准入规则，这正是对接高标准规则的具体体现。

其次，积极参与并引领区域与多边贸易协定谈判。在多边贸易谈判进展缓慢的背景下，中国愈发重视通过区域和双边自贸协定来参与和引领国际经贸规则的构建。中国主动设置并积极推动《投资便利化协定》谈判，该协定于2022年实质性结束文本谈判，成为首个由中国引领谈判成功的WTO多边协定。中国积极拓展并升级FTA网络，截至2024年底，中国已与30个国家和地区签署了23个自贸协定，持续推动更多谈判与升级议程（如服务、投资、数字经济条款纳入），逐步构筑起一个立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。其中，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署与生效是中国参与区域经贸合作的里程碑事件。此外，中国正积极申请加入CPTPP和DE?PA，成为中国向更高标准制度型开放迈进的标志性举措。

再者，在新兴领域议题上采取差异化参与策略。面对跨境服务、数字贸易、绿色贸易、人工智能等新兴领域的规则博弈，中国采取了务实且差异化的参与策略。一方面，对于自身具备优势或发展迅速的领域，如电子商务、5G、可再生能源等，中国积极总结国内发展经验，主动参与甚至引领全球规则的制定，力求将“中式模板”和“中国智慧”转化为国际规则。例如，在WTO电子商务谈判中，中国积极提出方案，推动达成无纸化贸易、在线消费者保护等共识。另一方面，对于一些制度竞争性较强、国内制度尚在完善中的领域，如数据跨境流动、国有企业竞争中立等，中国则采取审慎务实的态度，通过自贸试验区等平台先行先试，开展压力测试，积累经验后再逐步推广。这种差异化策略既体现了中国根据自身国情和发展阶段量力而行的务实精神，也反映了其在复杂国际博弈中寻求最大公约数、维护发展中国家整体利益的战略考量。

（二）中国参与新一轮国际经贸规则的主要特征

中国新一轮对外开放战略的核心特点，是实现了从商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放的深刻转变。这一转变不仅是开放模式的升级，更是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，旨在通过制度层面的系统性变革，重塑中国在全球经济竞争中的新优势。

首先，从商品和要素流动型开放转向规则、规制、管理、标准等制度型开放。这一转变的深刻意义在于要求对国内的法律法规、监管模式、行政程序乃至行业标准进行系统性、集成性的改革。例如，党的二十届三中全会明确提出，要在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准的相通相容。这种全方位的制度对接，不仅能够为外资企业提供更加稳定、透明、可预期的营商环境，更能倒逼国内企业提升治理水平和技术标准，从而在全球价值链中向更高附加值环节攀升。这一转型标志着中国对外开放进入了更高层次、更深领域的新阶段，是从“流量”优势向“制度”优势的转变。

其次，以自贸试验区（港）为“试验田”，推动国内制度与国际规则对接融合。自2013年设立上海自贸试验区以来，中国已先后设立22个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中、陆海统筹的改革开放新格局。自贸试验区承担着为国内制度与国际规则对接进行“压力测试”的重要使命，通过在投资准入、贸易便利化、金融服务、政府职能转变等领域大胆试、大胆闯，形成了一系列可复制、可推广的制度创新成果。截至2024年，国家层面已累计向全国复制推广了379项自贸试验区的制度创新经验。例如，上海自贸试验区率先试点对接国际高标准经贸规则，在一年多时间内推动80条试点措施基本落地；海南自由贸易港则围绕“全岛封关运作”目标，在制度集成创新方面进行更深层次探索，旨在打造引领我国新时代对外开放的重要门户。

再次，议题范围从关税等“边境措施”向知识产权、环境标准等“边境后措施”拓展。制度型开放的一个显著特点是其议题范围的极大拓展。传统贸易规则主要围绕关税、配额等“边境上”措施展开，而新一代国际经贸规则，如CPTPP、USMCA等，其规则重心已深入到成员方的国内政策和监管体系，即“边境后”措施。这些措施涵盖了知识产权保护、劳工权益、环境保护、国有企业竞争中立、数据跨境流动、政府采购透明度等广泛领域。例如，在知识产权保护方面，中国不仅在国内立法层面不断强化，还在国际协定谈判中积极推动相关规则的完善；在环境标准方面，中国围绕欧盟碳边境调节机制（CBAM）向WTO提交提案，主张在多边框架下开展专题讨论，反对单边主义措施。这种议题范围的拓展，使得中国的对外开放与国内的法治建设、社会治理、绿色发展等议程更加紧密地结合在一起，形成了相互促进的良性循环。

中国在跨境服务、数字贸易、绿色贸易等新兴领域的制度供给

（一）跨境服务贸易领域制度供给

首先，跨境服务贸易负面清单管理制度。2024年3月，商务部发布《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）和《自贸试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）。全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单的实施，标志着在全国范围建立了跨境服务贸易负面清单管理模式。2024年4月，工业和信息化部发布通告，部署开展增值电信业务扩大对外开放试点工作，提出在北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区试点取消互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）、互联网接入服务（ISP）、在线数据处理与交易处理，以及信息服务中信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务的外资股比限制。

其次，自由贸易试验区服务贸易开放创新。目前，海南自由贸易港、上海自贸区、粤港澳大湾区等地在跨境服务贸易领域开展创新实践。海南自由贸易港率先实施跨境服务贸易负面清单管理制度，为全国推广积累了实践经验。《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》自2021年8月26日起施行，明确列出针对境外服务提供者的11个门类70项特别管理措施，在特别管理措施外开放了许多领域。上海自贸区推进跨境证券投融资改革试点和数据跨境传输安全管理试点，为跨境服务贸易提供制度保障。

再者，推进服务贸易规则衔接。中国积极推动服务贸易规则衔接，促进国际服务贸易便利化。中国积极参与WTO服务贸易国内规制谈判，推动服务贸易规则现代化。在RCEP框架下，中国与东盟国家在服务贸易领域开展合作，推动服务贸易自由化便利化。同时，在一些升级版双边FTA文本中将服务贸易承诺、专业服务、电信与金融服务等写入，形成可操作的法律文本，这意味着中国利用RCEP等平台把更高水平的跨境服务条款固化为区域规则。

（二）数字贸易领域制度供给

首先，加快数字贸易规则体系建设。中国正积极推进数字贸易法律体系建设。2024年11月

28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于数字贸易改革创新发展的意见》，明确提出到2029年，适应数字贸易发展的体制机制基本建立；到2035年，有序、安全、高效的数字贸易治理体系全面建立。目前，中国尚未出台统一的数字贸易法，与之相关的规定分散于《网络安全法》《数据安全法》《电子商务法》等不同法律法规中。

其次，数据跨境流动制度创新。2024年起监管在若干情形下对跨境数据流给予“有条件豁免”：例如与国际贸易、物流或支付直接相关且不含个人信息/重要数据的数据可在特定自由贸易试验区按“负面清单”办法处理，并对安全评估的有效期、复核周期等做出灵活安排以降低企业合规成本。此外，加大数据跨境流动政策试点，推行数据跨境流动“白名单”制度。根据《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，海南可按照国家相关法律法规的规定，在自贸港内探索制定低风险跨境流动数据目录，促进数据跨境安全、自由流动。同时，海南自贸港建设离岸数据中心，按照国际协定和法律规定引进境外数据，支持企业开展相关数据处理活动。

再次，深入对接数字贸易国际规则。中国积极参与DEPA谈判，推动数字贸易规则对接。截至2025年7月，中方已举行八次首席谈判代表会议，就数字产品待遇、数据跨境流动等议题进行磋商，并参与电子支付、电子发票等领域的务实合作。在DEPA谈判中，中国主张在发展和安全、自由和稳定之间寻求平衡的数字经济治理理念，认为数字税、数据流动、数据本地化等数字经济政策制定的核心理念应该兼顾国家公共安全的保护与商业价值的增长。

（三）绿色贸易领域制度供给

首先，绿色贸易系统政策框架逐步成型。商务部已于2025年10月30日正式印发《关于拓展绿色贸易的实施意见》，将“拓展绿色贸易”上升为系统性政策倡议，明确了主体培育、产品技术进出口、国际规则与标准互认、金融与数据支撑、人才与监测体系等要点，为后续立法以及配套规则提供政策基础和行动清单。

其次，绿色贸易标准体系建设进入制度化阶段。中国积极推动绿色贸易标准体系建设，促进国际绿色贸易规则互认。2025年10月1日，人民银行《绿色金融支持项目目录（2025年版）》正式施行，统一适用于各类绿色金融产品，为绿色活动提供了金融支持的分类与参照，有利于为绿色贸易提供信贷、保险、投融资工具支撑。同时，中国积极参与国际绿色标准制定，推动中国标准与国际标准对接。

再者，碳足迹管理与绿色认证互认加快推进。中国正加快建立外贸产品碳足迹数据库，推动绿色产品标准互认。全国层面正积极推进产品碳足迹、能源电力碳因子数据库等基础能力建设。截至2025年9月底，我国国际标准转化率整体已达86%，完成了《国家标准化发展纲要》提出的2025年“达到85%以上”的工作目标。中国—东盟自贸区3.0版以全球发展倡议等为合作基本原则，在绿色贸易、绿色投资和绿色标准等8个优先领域，深入开展经验分享和政策交流，协议明确推动绿色产品标准与认证互认，这将显著降低区域内贸易的认证成本和时间成本。

加快构建涉外法治体系为制度型开放提供坚实法治保障

稳步扩大制度型开放，离不开坚实的涉外法治体系作为支撑。习近平总书记强调，法治同开放相伴而行，对外开放向前推进一步，涉外法治建设就要跟进一步。近年来，中国以前所未有的力度加强涉外法治体系建设，通过加快立法、严格执法、公正司法和优化法律服务，中国正在构建一个与高水平对外开放相适应的、系统完备的涉外法治体系。

首先，经贸领域专项法律的制定与修订。在经贸专项立法方面，一系列法律的制定与修订精准回应了制度型开放的需求。2019年颁布的《中华人民共和国外商投资法》及实施条例，确立了“准入前国民待遇加负面清单”管理制度，以法律形式明确了“内外资一致”原则，为外资企业创造了更加公平、透明的竞争环境。2020年出台的《中华人民共和国出口管制法》，构建了统一的出口管制制度框架，明确管制清单、管制措施和监督管理，为维护国家安全和履行国际义务提供了有力的法律工具。2024年《中华人民共和国关税法》正式颁布，进一步规范了关税征收与管理，提升了关税制度的法治化水平。

其次，新兴领域立法探索。随着数字经济的蓬勃发展，新兴领域的立法成为中国涉外法治建设的重点和前沿。中国相继出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，构建了数据治理领域的基本法律框架。在人工智能领域，中国展现出积极的立法姿态。2025年对《网络安全法》的修改中，新增了关于人工智能的条款，明确提出国家支持人工智能基础理论研究和关键技术研发，同时要加强风险监测评估和安全监管，促进人工智能的健康发展。

再次，完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的法律工具箱。面对日益增多的单边制裁与“长臂管辖”，中国着力完善法律“工具箱”，以法治方式坚决捍卫国家主权和发展权益。除《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》和《阻断办法》外，中国还积极推动相关法律在实践中的运用。商务部等部门不断强化出口管制及《不可靠实体清单》相关工作，灵活运用反歧视调查及贸易壁垒调查等工具，应对外部挑战。在司法层面，中国抓紧研究制定反制裁诉讼的配套规则和相关司法解释，旨在通过有效的诉讼规则，保障阻断和反制裁法律“工具箱”能够真正发挥实效，为受制裁影响的企业提供法律救济途径。

与此同时，中国积极提升涉外法律服务水平，加强国际商事仲裁与调解中心建设。仲裁和调解作为国际通行的商事纠纷解决方式，是涉外法治体系的重要组成部分。中国正大力推进国际商事仲裁中心建设，打造面向全球的亚太仲裁中心。上海、北京、深圳等地已开展国际商事仲裁中心建设试点，并出台了一系列支持政策。综合而言，这些法律的出台，共同构成了中国应对外部风险挑战、保障高水平对外开放的重要法律屏障，为中国参与和引领全球经贸治理规则制定奠定了坚实的国内法基础。

为更多的新兴全球性挑战积极贡献“中国方案”

在全球化遭遇逆流、单边主义、保护主义愈演愈烈，以及地缘政治博弈深化的背景下，中国作为负责任的大国，正以前所未有的广度和深度参与全球治理体系改革与建设。通过在全球主要多边平台提出中国主张，针对数字贸易、人工智能、网络安全、气候变化等新兴全球性挑战贡献“中国方案”，为全球提供更多优质的公共产品，以实际行动践行构建人类命运共同体的宏大愿景。

（一）数字贸易与人工智能治理：倡导以人为本、普惠包容

在数字与人工智能领域，中国提出了多项具有全球影响力的倡议。其中，《全球人工智能治理倡议》是核心代表。倡议强调，人工智能治理应坚持多边主义，鼓励各方在联合国等国际组织框架下协调立场，形成广泛共识。2025年2月，在法国巴黎举行的人工智能行动峰会上，包括中国在内的61个国家共同签署了《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》（《巴黎人工智能宣言》），这标志着中国的治理理念得到了国际社会的广泛认同，为全球人工智能治理框架的构建与完善注入了关键动力。

（二）网络安全治理：推动构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间

网络安全是全球性挑战，需要各国共同应对。中国倡导构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间命运共同体。中国提出《全球数据安全倡议》，呼吁各国共同反对利用信息技术破坏他国关键基础设施、窃取重要数据，共同防范和打击网络恐怖主义，共同维护全球数据供应链的安全与稳定。中国与东盟的合作尤为深入。2025年12月，中方发布《关于深化中国—东盟数字治理合作的倡议》，提出愿与东盟各国建立高效的网络安全应急响应合作机制，加强威胁信息共享，并欢迎东盟国家使用中方开发的基于人工智能的网络仿冒监测发现系统，共同提升维护网络空间安全的能力。这些举措体现了中国从理念倡导到务实合作的转变，为区域乃至全球网络安全治理提供了有益的实践范例。

（三）气候变化与可持续发展：强化人类命运共同体责任担当

中国将应对气候变化作为自身可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当。既提出长期减排承诺（“2030年前碳达峰，2060年前碳中和”），又通过国内制度（国家碳市场、能耗与强度目标、可再生能源扩张）和对外工具（绿色“一带一路”、南南气候合作、绿色金融）将行动落地。中国坚持多边主义，在联合国气候谈判中既强调“共同但有区别的责任”（CBDR），又以大国姿态参与规则制定与妥协。历届COP中，中国既提供了大量技术与资金承诺，也在谈判中力求兼顾发展中国家关切。推动与“全球南方”国家合作，中国通过双边开发性金融、优惠贷款、与多边机构合作提供支持，同时参与设立区域或国际绿色基金（或在多边场合推动有关倡议）。中国也以“技术+设备+投融资”一体化方案输出低碳技术。中国加强与“一带一路”共建国家在清洁能源、生态保护、应对气候变化等领域的合作。例如，中国通过“数字丝绸之路”合作，将人工智能等数字技术应用于应对气候变化、生物多样性保护等全球性挑战，为发展中国家提供了兼顾经济增长与环境保护的解决方案。

（作者系中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员）

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