国道重启收费，地方政府也是没办法了

相比“燃电之争”，如果国道恢复收费是因为公路养护费存在缺口，那首先该关心的是燃油税花哪儿去了。

撰文丨关不羽

消失了15年的国道公路收费重现江湖，引发各界广泛关注。

自2009年实施燃油税改革，国道免费通行已经实施15年。然而，这份“出行福利”可能很快就要消失了。2025年，各地“试点”国省道干线公路收费。据不完全统计，第二季度全国普通国省干线公路新增137处收费站，涉及河南、湖北、甘肃、陕西等多个省份。

图/AI生成

从免费重回收费，舆论压力可想而知。那么，为什么各地政府要冒天下之大不韪重新收费呢？因为缺钱。

据说是因为养护费缺口。网传的说法是，“当前全国普通公路年度养护资金需求达6000亿元，而现有资金仅能覆盖一半。3000亿的资金缺口，足以成为收费动力了”。由此也引发了新一轮“燃电之争”，电动车不缴纳燃油税，成了众矢之的。

“燃电之争”的群众斗群众煞是热闹，可在我看来，这却只是问题的表象。

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网传的“3000亿养路费缺口”，让人颇感不解。因为，理论上不应该存在这样大的缺口。

网传的说法是“公路年度养护资金需求达6000亿元，而现有资金仅能覆盖一半”。公路养护资金是有明确的出处的，那就是燃油税。2024年燃油税收入约1.2万亿元，6000亿只占燃油税收入的一半。燃油税优先用于地方政府公路养护的转移支付，是2009年燃油税改革的初衷。

2009年燃油税改革前，我国公路交通一直沿用20世纪80年代发源于广东的地方政府“借贷修路，收费还贷”模式。除了收取通行费，还有公路养护费等六项行政规费。

2009年后燃油费税改后的国道免费，本质是以税代费：提高成品油燃油税，以替代公路养护费等六项行政规费和政府还贷二级公路收费。

老百姓看到的是“免费”，看不到的是央地财政的此消彼长。地方政府税费并入成品油燃油税后，成了中央税收。与之匹配的是，明文规定了成品油燃油税不纳入经营性税收，而是以转移支付的方式取之于地方还于地方，用于地方公路养护。即四不变原则，“交通资金遵循属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变”。

看上去丁是丁卯是卯的原汤化原食，清清楚楚，实则不然。由此产生的“尾部效应”相当复杂。

此后燃油税每年都有较大幅度的增长，税率多次大幅上调。加之燃油税是由石油企业代征，所以连带着增值税也上涨了。新增税收的安排，就不是“哪儿来哪儿去”了，而是统筹安排。比如农业补贴，又如转移支付异地使用的“全国平衡”，还有部分用于道路投资建设。实际操作空间不小。

图/图虫创意

不过，燃油税主要用于公路养护、尤其是国道养护的原则始终没有变。但是具体的统筹情况，未见官方公开数据，难以判断。既然是“主要用于公路养护”，占比七八成总是应该的。何至于6000亿养路费支出都覆盖不了呢？

实际上，这次改革和上世纪90年代后历次税改一样，都起到了扩大中央财权的效果。不仅增加了实际掌握的税收收入，也扩大了财政支配的空间。但是，地方养护道路的事责并没有变。

如果1.2万亿燃油税未能覆盖6000亿公路养护费，先要问的不是谁买单，而是本该专款专用的燃油税花到哪儿去了？

当然，还存在另一种情况，国道恢复收费是缺钱，但主要缺口不是公路养护费，而是建设投资偿贷压力。

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2012年到2022年，我国经历了新一轮道路基建高峰。公路总里程10年增长112万公里，相当于每年新增11万公里。国道建设更是3年大跃进，从2014年的不到18万公里，跃升到2016年的35.4万公里。尽管新增国道并非全部新建项目，也包括改建提级，但是投资密度之高、投资强度之大，也相当惊人。

需要说明的是，本来车辆购置税是安排给地方政府新建道路项目的对口税源，2021年财政部和建设部出台了《车辆购置税补助地方资金管理暂行办法》，但是实际执行磕磕绊绊。2024年正式废止，一概统筹之。

随着当年密集规划建设的道路投入使用，年度养护资金自然是“翻倍式增长”。不过，因此积累的资金主要缺口不是道路养护费，而是偿债。

国道虽然是“国字头”，建设资金来源却要分三块：中央补贴、地方财政资金和融资。和美国“国道”州际公路固定为联邦和州府9:1出资不同，我国国道建设投资的央地投入比例可是相当“灵活”的。

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实际上，除了少数西部地区国家重点工程以中央资金为主，大部分国道建设资金主要还是地方筹资。而地方筹资，银行贷款又占了很高的比例。动辄上百亿投资、“含债量”过半的国道工程比比皆是。

这些工程贷款只有少部分纳入财政部兜底的地方专项债，其余都是地方政府七折八绕从银行套出来的。土地财政基础好的地方，还有土地抵押物。土地不值钱的，就纯靠地方政府信用硬扛。反正有“国”字头的政策背书，银行乐得大方。讲白了就是上面出政策，地方借钱修路。

因此，道路基础建设成了地方债的绝对主力，2020年的地方专项债中占比高达80%。

但是，这轮道路基建高峰和20世纪90年代、2008年不同。当年是“想要富先修路”，这轮是“因为富才修路”。财政规模高速扩张，政府财大气粗、信心爆棚，上马大型基建工程不要钱似的。至于投资怎么收回的账怎么算，别问，问就是“政治站位的高度”、“社会效益的大账”。

可是，“大账”也是账，“社会效益”也得体现在财政收入水平上才能还债平账。十年工程高潮一过，如梦初醒。债务周期和道路养护费用激增的双重压力之下，是真要算账了。3000亿年度养护资金的缺口之下，还有万亿计的地方债务。谁来买单、拿什么买单，都要有个说法。

相比贷款修路的负债，区区3000亿的养护费缺口不过九牛一毛。3000亿的坑，从2500万新能源车主身上刮点油水还能填上。万亿计的修路债，把全中国的新能源车都卖了，也填不了一点。

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综上所述，国道恢复收费不是小事，国道全面恢复收费将会大幅提高社会基础成本，而且这种成本上涨是绝对刚性的。房价涨了，还可以躲着不买。交通物流费用涨了，谁也躲不掉。

此前国道的“免费”并不是真免费，而是燃油税买过一次单了。现在燃油税没取消，国道又恢复收税，岂不是要老百姓买两次单？这可不是新能源车的锅。所以，国道恢复收费，不能与新能源车如何分担公路养护费用混为一谈。

新能源车当然应该承担公路养护费，不能一直让油车车主“请客”。以目前的经济情况，相应的改革也是迟早的事。财政缺钱了，没有一根羊毛是安全的。

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但是，一码归一码。相比“燃电之争”，如果国道恢复收费是因为公路养护费存在缺口，那首先该关心的是燃油税花哪儿去了。一年几千亿的税收不能不明不白地花了。

羊毛总是出在羊身上，但是不一定做成羊毛衫。如果燃油税不能专款专用，就算开征能源车道路养护费，谁能保证用到道路养护上？以后再出窟窿，让步行的缴养护费吗？

更为重要的是，央地的财权和事责的分配。燃油税改革，改的就是地方政府“借贷修路，收费还贷”模式。可是，地方的财权上缴了，事责没变。道路基础建设投资还是以地方政府借贷为主，偿债责任却成了糊涂账。真要说“谁家的孩子谁抱走”，那国道算是“谁家的孩子”呢？

债务主体是地方政府，可审批自上而下，决策权和财权在上，项目执行的事责在下，经济责任高度模糊，这是中国地方债的难点所在。