刘哲玮 施丽婷：公益诉讼裁判执行的功能分析与职权重配 | 法治现代化研究202506

【作者】刘哲玮（北京大学法学院长聘副教授、博士生导师，法学博士）；施丽婷（北京大学法学院博士研究生）

【来源】北大法宝法学期刊库《法治现代化研究》2025年第6期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：公益诉讼旨在实现司法权对行政权的补位与监督，是以司法优化治权、促进治理的制度设计。与传统私益执行的功能是实现私权不同，公益诉讼裁判执行程序的功能旨在借助审判权、检察权和司法强制执行权，补充行政强制执行权限，监督、辅助行政机关完成公法治理，其实质是公法责任强制执行权的再分配。公益诉讼执行的实践困境源于传统民事强制执行程序构造与公益诉讼强制执行预设功能之间的结构性矛盾。立足我国权力配置的历史现实语境，宜遵循功能主义分权思路，依据执行主体的功能（职能）而非权力属性，配置多元主体权责，实现公益诉讼强制执行的权能重配。具体可由执行法院负责统筹监管，并垄断金钱执行；行政机关主导行为执行；检察机关对所有公益执行活动实行法律监督，并以“申请执行人”身份参与异议之诉审理；社会组织等非公权力主体参与执行，可置于协助执行、委托履行或者程序参与权利的范畴解释。

关键词：公益诉讼强制执行；执行权配置；功能主义；行政监督；行为执行

目次 一、公益诉讼裁判执行程序的功能分析 二、公益诉讼裁判执行职权分配的路径选择 三、公益诉讼裁判执行的职权重配 四、结语

随着公益诉讼制度的发展，与之配套的强制执行程序也逐渐进入理论研究视野。与传统私益诉讼执行相比，公益诉讼裁判执行明显呈现出一些不同的特点：一是行为执行普遍，执行内容、标准都相对模糊；二是执行行为的专业性和长期性，无论预防、修复裁判还是赔偿裁判，都可能面临技术和周期监管难题；三是执行内容和效果具有不确定性，执行标的可能混合、转化，特殊替代执行措施适用频繁；四是执行主体多元化，法院、行政机关、检察机关、社会组织都可能实质参与甚至主导执行活动。然而，与公益诉讼程序得到充分重视不同，公益诉讼执行程序的程序构造尚缺乏有效的制度供给，“执行难”“执行乱”在公益诉讼执行实践中同样显著。既有分析更多基于公益诉讼强制执行的外观特征，侧重具体的规则机制，对于公益诉讼裁判执行本身的程序结构及其对国家治理、公益保护、行政监督的独特价值，始终缺乏宏观的原理性分析。

本文将立足国家执行体制改革深化的背景，尝试填充这一理论研究的空白。在方法脉络上，本文拟运用功能主义分析方法，论证公益诉讼裁判执行程序的功能应当是重新分配公法责任强制执行权能，以司法强制执行和检察机关法律监督，辅助、补充行政强制，协同完成公法治理目标；在此基础上，揭示传统民事强制执行原理构造与公益诉讼裁判执行程序结构功能之间的矛盾。为了化解这一结构性矛盾，必须回归公益诉讼裁判执行程序的基本功能，充分考虑我国国家权力配置的历史传统和现实惯性，采用功能主义而非结构主义的分权思路，准确定位执行法院、行政机关、检察机关、社会组织在执行过程中的职能身份，重新考虑多元主体权责配置和公益司法执行的程序结构，提出新的职权（责）分配方案。

一

公益诉讼裁判执行程序的功能分析

（一）公益诉讼程序的功能定位

传统民事诉讼目的理论以私益诉讼为中心，提出了权利保护、纠纷解决、私法秩序维持、程序保障等多种学说，但公益诉讼的目的显然只能是保护公共利益。作为我国特色的检察公益诉讼制度，还承载监督行政、国家治理的功能预期。然而，这些界定大多着眼顶层，而非制度具体的运作逻辑和规践，既不能反映程序机理，作为权力（利）义务配置的方法基准；也没有分析制度结构，考虑公益诉讼与其他公益保护机制，譬如行政执法的关联区别。因此，有必要限定分析视角，才可能作出更加具象的界定。

从国家权力配置层面看，公益诉讼程序的功能应当是实现司法权对行政权的补位和监督。国家权力配置和监督格局的优化是公益诉讼制度建构、演进的核心线索。

首先，公益诉讼制度创设旨在弥补行政对公共利益保护的局限，并不直接追求对公共利益的保护。行政是国家治理的基础环节，行政机关是公共政策的主要执行者。维护公共利益是宪法和行政法规范赋予行政机关的法定职责。理论上，只有行政机关的主观执法意愿或者客观执法能力无法满足公共利益保护需要时，才有其他公、私主体介入的必要。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专章说明并明确，检察机关提起公益诉讼的首要情形是行政机关违法行使职权或者不作为对国家和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险的案件，并且应当通过督促依法行政、严格执法来加强对公共利益的保护。而根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（高检发释字〔2021〕2号）第74条第1款规定文义来看，如果行政机关积极作为，采取整改措施依法履行职责，即便国家利益和社会公共利益没有得到有效保护，检察机关也可以终结案件。可见，检察公益诉讼制度本身就是对行政机关履职行权的一种补充。司法机关必须基于自身的职能定位和权力行使特点，通过司法监督间接地维护公共利益，而非替代行政机关履行具体的监管职责。

其次，公益诉讼承载司法权对行政权的监督制约功能。任何权力的规范和妥当行使都需要约束。政治学理论中，对权力的控制主要包括“制约”和“监督”两种机制。“制约”指权力体系内部的“分权—均势—制衡”；“监督”指权力组织外部的单向性监督。在“民主集中制”“议行复合”的政治体制下，我国行政权力划分遵循“决策—执行—监督”三分的“功能性分权”传统。权力之间不具有明显的制约关系，而是呈现以党内监督为主导、纪检监察专责监督为主干、各类专项监督相互协调的“授权—监督”逻辑。对于行政权的监督，主要包括行政体制内部常态化的层级监督和专门监督，以及外部的人大、纪检监察和司法监督等。但检察公益诉讼制度确立前，无论内部还是外部监督，行政机关不作为、乱作为、监管失灵的情况均不在监督范畴。我国行政权力的监督制约体系天然存在缺口，织密行政权力监督体系是检察公益诉讼制度诞生重要的政治考量，意在将行政机关执法履职行权都纳入司法监督体系。

最后，目前检察机关主导的公益诉讼实践也充分体现了司法权对行政权的补充和监督意图。从政策和实践看，检察机关都更加青睐行政公益诉讼，倾向通过督促行政机关履职，在诉前实现公益保护目的，并不会轻易下场直接提起民事公益诉讼。检察机关发送检察建议、跟进监督，本身就是司法权对行政权，尤其是对行政执法权、行政强制执行权的监督和支持。《人民检察院公益诉讼办案规则》第68条规定的行政公益诉讼立案条件中，“负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”主要指的就是“行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或者没有强制执行权而怠于申请法院强制执行”的情况。最高检发布的典型案例也显示，行政机关怠于执法、怠于执行或者不及时申请行政非诉执行，是目前检察机关提起行政公益诉讼的主要原因。同时，有相当部分检察民事公益诉讼的提起是因为行政机关强制执行权受限，而无法执行获得钱款用于公共利益修复。循此逻辑，检察行政公益诉讼和民事公益诉讼的功能似乎也可以得到区分：检察机关优先提起行政公益诉讼，意在监督执法；提起补位的民事公益诉讼，意在诉诸民事强制执行程序和执行措施予以救济。故在理论上，检察民事公益诉讼仅在某领域未配置职能部门或者相应部门未被赋予有效监管权力时，才例外地存在制度空间。

（二）公益诉讼裁判执行程序的功能定位

论证公益诉讼旨在实现司法权对行政权的补位和监督的前提后，可以进一步追问公益诉讼强制执行程序的功能。与私益执行的功能旨在保障申请执行人的私权实现不同，公益诉讼强制执行程序实为公权机关为代表的公共治理主体就公共利益修复保护进行分工协作的场域。以执行权配置为线索，我们可以得出结论：公益诉讼裁判执行实质是公法责任的司法执行活动，旨在实现公法责任强制执行权的二次分配。

无论依据宪法上的国家权力理论还是我国当下的政治话语表达，强制执行权在国家权力体系中都是一项本源性权力，具有相对独立的权力形态。在宽泛意义上，所有国家机关执行公共政策、法律法规的行为都是执行行为，在这个意义上，行政机关所有行政行为几乎都属于“行政执行”。强制执行则是国家机构以国家暴力为后盾，通过采取强制措施或者委托有权机关采取强制措施，实现法律和生效法律文书确定的责任和义务的行为。相应地，强制执行权是对执行事务、执行措施进行裁决和实施的权力。由于执行职能的广泛性，执行权的配置也具有普遍性，是任何国家机构和国家权力都可能具有的法律赋予的权力性能。依据执行事务和权力行使主体差异，强制执行权可以划分为行政强制执行和司法强制执行，后者又包括刑事强制执行、民事强制执行和行政诉讼强制执行。由于具体执行事务特点、功能以及机构各自职能定位不同，不同机构的执行职能、权能也不相同。作为一种相对独立的权力形态，执行权本身可以与其他国家权力分立互动，不同性质、功能的执行权也可能交互协同。

国家强制执行权初次分配时，公共政策、行政法规和各项行政决定的执行权，即公法责任的执行权通常被分配给行政机关，只有当行政监管失灵时，才有司法介入的空间。因此，行政强制执行具有普遍性和优先性，司法强制执行通常居于被动、辅助地位。从执行权配置视角观察，公益诉讼审判和执行程序其实是行政强制执行权和司法强制执行权的转换、协调的程序载体。适格主体行使公益诉权启动审判程序的直接目的就是获得执行根据，链接司法强制执行程序，从而借助审判权、检察权和司法强制执行权，补强行政强制执行的权限、效果，监督、辅助职能机关及相关私主体完成各自应当承担的公法义务。强制执行权因此在行政机关和司法机关之间重新分配，更多主体也参与到公益司法执行中来。

公法责任强制执行权的再分配大致遵循以下逻辑：首先，通过审判程序作出判决确定公法责任。所有公益诉讼的性质均是公法诉讼，判决被告承担责任的性质均是公法责任。行政公益诉讼的裁判依据是公法，被告承担公法责任自不必说。而即便在民事公益诉讼中，能够成为请求权基础的依然是私法规范中的公法条款，法官审理裁判的对象并非私人权利义务，而是被告的行为和公益损害结果。诚然，公益诉讼中给付之诉的法律适用、效能、效果可能与私益诉讼没有实质差别，但并不能抹杀公益诉讼裁判和执行基础的公法属性。公共利益受损、修复的实质标准也由行政法律规范规定。同时，公法责任通常由行政部门法规定，且有对应的职能部门，故当私主体被判处承担责任时，对应职能机关也可能存在监管漏洞，需要履行监管职责。而公益诉讼生效裁判正是确定责任，权能重配的根据。

其次，以司法强制执行措施的广泛性填补行政强制执行权限的不足。行政强制手段包括行政强制措施和行政强制执行。为了限制恣意裁量、避免权力滥用，我国行政立法对行政强制措施采取了较为保守的态度，将其限定为临时性和保全性措施，难以实现公害救济或惩戒效果。而行政强制执行权通常只分配给公安、税务、海关等少数法律专门授权的专业职能部门。同时，多数行政机关包括环保机关，通常只被赋予间接执行权限，划拨存款、查封、关停等直接执行权全部收归法院。因此，环保机关只能通过加处罚款、滞纳金或者行政代履行等方式间接维护公益秩序。罚款本身无益于公益保护，并且如果没有强制力保障，罚款和代履行费用本身也难以执行到位用于公益修复。因此，行政强制执行和司法强制执行的衔接转换，很大程度上就是为了补充行政强制执行权能，填补行政执法和治理缺口。

最后，多元主体实质参与执行使得事务分工和权责交互成为必然。公益诉讼生效裁判移送执行后，法院即被赋予公法责任的执行权，并以广泛的执行权能措施，辅助行政机关完成治理目标。公法责任执行权配置由此实现“行政中心主义”向“司法中心主义”范式的转变。法院虽然在形式上主导执行，但涉及专业决策，势必征询行政机关意见，甚至要求协助执行，由其制订、实施公益修复方案。相关领域监管责任本就落入主管机关的职能范围，行政机关理论上也应当协同执行，不存在卸担子之说。为了监督、支持、推进执行，检察机关对所有公益执行活动（包括生态环境损害赔偿磋商协议执行、社会组织提起民事公益诉讼判决执行、公益诉讼中的行政非诉执行等）、各种执行实体和程序事项，都可以提出意见、跟进监督，甚至继续以“公益诉讼起诉人”身份参与执行异议之诉审理。无论是法院主导执行程序还是行政机关、社会组织对执行方案提出意见，抑或是检察机关的程序性监督，都可能实际影响执行决策。执行法院、检察机关、行政机关、社会组织都可能在事实上承担执行职能，参与公法责任执行权的再分配过程。

（三）私益执行与公益诉讼执行的功能冲突

司法实务中，公益诉讼强制执行案件以民事公益诉讼判决执行为主，主要通过民事强制执行程序完成。然而，依托传统私益诉讼语境建构的民事强制执行程序的原理构造与公益诉讼裁判执行程序的预设功能之间存在明显的结构性矛盾。

一是传统私益执行和公益诉讼裁判执行目的的根本冲突。私益诉讼语境中，民事强制执行法被定位为“权利实现法”，实现生效法律文书确定的权利义务是所有程序制度安排的逻辑起点。因此，传统民事强制执行强调效率，强调权利人优先保护，遵循执行形式化原则，执行法院相对义务人呈现单向性、主动性和强制性特征，实体和程序规则都显示出平等主义和优先主义、公正和效率价值的博弈。由于程序目的是实现私权，执行机构仍然相对被动、中立，坚持不告（申）不理，大体尊重当事人意思自治和处分权，执行和解仍有一定适用空间。但公益诉讼裁判执行在一定程度上承接行政机关的执法和治理职能，故由法院直接移送执行，注重执行过程和执行效果，执行过程整体呈现出能动和管理的特点。执行机构一方面需要对执行中的实体和程序争议作出裁决，运用各种执行措施将赔偿修复款项执行到位；另一方面，针对抽象、概括的执行文书，执行机构必须吸收外部专业意见，才能确定具体执行内容和标准。

二是私益执行程序构造与公益诉讼强制执行预设功能的冲突。目的和功能决定制度设计。私权实现是私益执行程序建构的逻辑起点，故而传统民事强制执行程序的重心是执行措施和执行救济。一方面，基于“权利实现法”定位，法院执行机构拥有最完整的执行措施和权能。司法执行相较于行政执行的优越性，除了司法在社会观念认知中似乎更具权威，法院拥有更加完善规范的执行机制作为强制力保障外，关键在于执行法院可以采取直接执行措施，查封、扣押、冻结、变价债务人责任财产来实现债权人权利。另一方面，为了保障私权，避免私人利益因违法执行和不当执行减损，私益执行设置了丰富的财产分配和异议救济规则。私益诉讼以财产型诉讼为中心，私益执行也以财产执行为中心。金钱财产执行的内容、流程相对明确，故法院必须严格遵循法定的标准和程序，否则利害关系人均可主张违法执行，要求撤销、变更执行行为；或者提起异议之诉，要求排除执行。对比之下，公益诉讼裁判执行具有显著的公共性，且存在大量行为执行。因此，以环境公益诉讼为代表的公益诉讼裁判执行，执行主文通常模糊、抽象，执行标的常常混合、转化，存在许多特殊的替代执行措施，且因技术评估、跨区管辖、异地执行等因素，委托执行、协助执行频繁。目前依托私益执行框架确立的民事强制执行规则，难以回应公益诉讼强制执行的特殊构造。

三是私益执行权配置惯性与公益诉讼裁判执行的实质功能及复合权力构造之间的冲突。私益执行以金钱执行为主，少量行为执行集中于知识产权、人格身份、家事领域，且以行为禁令为主。因此，私益执行的内容、过程本身并不复杂，通常不必引入第三方主体实质参与执行决策或实施，最多需要提供一些事务性协助而已。将执行权单独配置给法院，并不会有“功能不适当”或者权责不协调的风险。私益执行的特点和执行权配置惯性决定了我国法院主导民事强制执行、垄断执行权力的传统。然而，公益诉讼裁判执行需要处理多重公权关系。如果依循传统私益执行体制，执行权当然归属法院，其他主体只可能发挥“协助”或者“监督”作用，对应身份只能是协助执行机关、替代履行主体和法律监督机关。由此可能带来诸多问题。例如，行政机关、检察机关参加执行的身份和依据不明，二者究竟作为执行主体协助执行，还是作为职能部门履行监管职责；角色是主导、辅助还是监督，亟待澄清。又如，执行法院、行政机关、检察机关各自权责配置不清。如果遵循传统私益执行体制，法院的执行资源和专业程度恐难支持其单独完成执行事务，势必需要其他专业机构、组织予以协助。若不明确固定权责，可能引发决策冲突和推诿的风险。

二

公益诉讼裁判执行职权分配的路径选择

我国公益诉讼制度的演进历程特征决定，“公益诉讼法”可能首先是一部“权力配置法”，而后才是调整诉讼权利（力）义务的程序法。公益诉讼裁判执行的权责分配，必须立足公益诉讼程序、公益诉讼执行程序的功能，置于组织法和程序法的交错语境中审视。国家权力配置大体包括结构主义分权和功能主义分权两种路径。结构主义分权是理解一国权力架构的基础，功能主义分权是各国权力配置优化的趋势。

（一）结构主义分权路径

结构主义分权理论，源流于西方“立法权—司法权—行政权”分立、“分权—均势—制衡”的政治性分权观念，主张以权力属性划分国家权力，设置国家机构，配置机构职权。结构主义分权的底色是对权力的不信任，试图通过将国家政治权力彻底地一分为三，彼此对抗、妥协、制衡来防止权力行使专断。

结构主义分权路径的优势包括：第一，是西方近代政治学说倡导的主流分权理论，也是认识国家权力构造的基础。第二，依据权力属性对国家权力作彻底的形式划分，各个机构的职能边界相对清晰，权力行使主体不会重合，不必再对权力的组织结构和具体职权作更多区分，似乎可以一劳永逸地解决问题。最后，以权力结构为基准的组织性分权，也是国内法学界讨论各类执行权配置的经典分析框架。然而，由于强制执行权具有宪法学意义上的“混合权力属性”以及我国法院主导民事强制执行的传统，政治性分权并未成为我国审执分离改革实际的操作理念，其同样无法作为惯性迁移至公益诉讼强制执行的职权配置。

第一，结构主义分权的框架无法准确描述强制执行权的混合权力属性及检察权的独特地位。政治性分权理念作为西方舶来品，与我国权力现实之间天然存在错配。首先，执行权本身兼具司法权和行政权特点，具有相对独立的权力形态，无法被完全归入司法权或行政权范畴，更无法据此确定执行权属。因此，不仅民事诉讼法学界强调审判权和执行权的分野，刑事诉讼法和行政法学界也都出现不同形式的审执分离和裁执分离讨论。其次，在社会主义国家独树一帜的检察权无法被三权体系所容纳。世界范围内，检察机关常附属于行政或者司法机关，检察权在其国家权力体系中并非独立类型。我国检察制度演化深受苏联检察制度影响，纵使检察职能历经变迁，新中国成立初期的强势地位和一般监督职权不复，检察机关至今仍被赋予提起公益诉讼、行政监督、侦查监督等职能，在我国政治权力结构中始终具有独特的功能地位。综上，结构主义分权框架无法准确定位执行权属性，也无法容纳我国现实的权力构成。

第二，结构主义分权的框架无法解构公益诉讼裁判执行权力的复合构造。公益诉讼裁判执行涉及多元公权主体参与，权力结构具有复合性，依据权力属性、机构性质配置职权的思路不具有可操作性。公益诉讼制度在完善国家权力监督体系和治理体系的宏观愿景下发展，由于承载监督、补充行政的目的功能，因而制度设计和实践都呈现为抽象的权力互动关系。审判机关、执行机关、检察机关、行政机关和社会组织都可能参与和充实到强制执行程序中，交互形成复合权力协同推进执行，监督辅助行政机关完成自身的公法治理目标。其中“司法权”“行政权”和“执行权”的性质、界限和定位都非常模糊。单一主体行使的权力属性难以勘定，不同主体可能承担相似执行职能，也很难说究竟何种权力在主导执行的决策实施。

第三，结构主义分权的理论框架也无法准确把握我国公益诉讼及强制执行的制度结构。作为舶来品，结构主义分权、政治性分权理论并非与我国司法共同成长发展，而是以先验的非此即彼的静态逻辑来描述国家权力结构，具有强烈的形式理性色彩。在这一框架下，公益诉讼裁判的执行权要么划入司法权归法院行使，要么划入行政权交由行政机关行使。然而，理论界已经达成的基本共识是：执行权配置需根据一国历史传统、政治体制、社会经济结构、制度惯性和执行事务特点等因素衡量确定。非此即彼的划分，不仅可能不利于实现制度的治理功能，还可能引发新的权责冲突乃至社会矛盾。如果延续私益执行权配置惯性，将公益诉讼执行权单独配置给法院，就可能造成前述法院一元执行体制与公益诉讼裁判执行实质功能与复合权力构造的冲突。而如果将公益诉讼执行权定性为行政权，全部交行政机关行使，虽然符合公法责任强制执行权分配的初始逻辑，却可能颠覆目前以法院为主导的执行体制。同时，行政机关在原先的间接执行权之外，也可能获得太多权力。缺乏合理的约束机制，将使得公益诉讼的监督意图几乎变味。

（二）功能主义分权路径

功能主义分权主张依据功能配置职权，划定权责界限，避免教条化地强调权力分立与对抗。“功能性分权”是我国国家权力配置传统，深刻嵌入我国党政权力结构和国家治理体系。我国国家权力区分为政治权力和治理权力，即“治权”。政治权力高度集中，体现为党的统一领导。治权划分整体遵循“决策权—执行权—监督权”的三分框架，以及“事务分工→职权分定→责任分置→权力分立”的逻辑链条，强调建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。国家权力横向配置则体现为“民主集中制”“议行复合”结构下，人民代表大会制度统一授权，而后依据职能设置国家机构，确定机构性质和权力分工。机构内部、机构之间的权力组织形式，也可能应功能变化分散集中、动态调整。

功能主义分权理论在宪法解释学层面进一步延伸为国家权力配置的“功能适当原则”。“功能适当原则”强调“国家权力行使的正确性和理性化”，主张将职权配置给组织、结构、程序、人员最具优势，最有可能作出正确决策的机关。其具体包括两条核心教义：第一，以机关结构决定职权归属，强调将国家职能、权限分配给在组织、结构、程序、人员上最具优势的机关。第二，因应职权需要调整机关结构，即机关应因职权分配不断演进组织、结构、程序、人员以符合职能的要求，使其成为行使该项职权的功能最适机关。除了一般原理外，权力配置还需考虑不同法律部门自身的价值逻辑和功能预期。

依据功能配置职权可能的缺陷是：机构的职能、权限可能不够泾渭分明。功能主义分权在权力划分上不追求绝对的逻辑周延，而是呈现抽象性、复合性、嵌套性和相对性特征。各项职能都可能被分割给不同机构，不同机构也可能具有相似职权。且随功能设定变化，机构职权始终保有动态调整的可能。但是，这不足以成为否定功能主义路径的理由，功能主义分权与公益诉讼强制执行职权分配具有极高的适配性。

第一，公益诉讼执行权力构造具有复合性，但法院、行政机关、检察机关执行过程中的优势、长处、功能都相对清晰，具备功能主义分权的可行性。依据功能适当原则第一条教义，国家应将职能分配给最适宜行使该项职权、最有可能作出正确决定的机关。相较于专业的行为执行，法院显然对金钱执行的流程更加熟悉；相较于行政强制执行，法院的财产查控手段、执行措施明显更加完备。行政机关因其固有的职分担当、专业性以及行政的管理特性，则更适宜负担具体的公益修复和损害治理工作。检察机关基于法律监督机关的宪法定位，可以凭借人力和司法专业性优势进行程序性监督。此外，目前的公益诉讼实践也符合功能适当原则的第二条教义。典型是检察机关被赋予提起公益诉讼的职责后，便逐步完善组则和办案规则以及开展内设机构和人员改革，使其成为提起公益诉讼的功能最适机关。

第二，功能主义分权路径更利于多元主体各司其职，协同实现公益诉讼强制执行的治理功能。执行法院、检察机关、行政机关、社会公众都可能发挥自身优势专长，参与公益诉讼裁判执行的职能和权限分配。对此，如果严格遵循政治性分权、组织性分权思路，只能依据静态的形式主义标准推导得出“一刀切式”的权力配置方案；既不能协调确保不同主体“功能适当”，更不利于分解职能，并在此基础上，明确各主体的具体权能以及配套的程序机制。依据功能划分权责，不同属性的权力看似重叠混合，形式结构划分不清晰，但恰恰为不同性质的机构分割职权，实现权力分立提供了可能。因此，功能导向的职权分配路径，不仅契合公益诉讼制度建构规律，更利于实现公益诉讼强制执行蕴含的补充执法、促进治理的功能预期，甚至是执行法院、行政机关、检察机关“协同共治”但“权责分立”的唯一路径。

三

公益诉讼裁判执行的职权重配

公益诉讼裁判执行职权重配，应当遵循功能主义分权思路，基于司法的监督和补充定位，确立“司法主导、行政分权（责）”的公益司法执行职权配置范式。行政机关的角色绝非辅助，而必须积极履职，完成其应承担公法义务。具体可以确立金钱执行和行为执行职能的二分框架，由法院负责执行监管和金钱执行，行政机关主导行为执行，检察机关实行法律监督，同时构建社会协助参与机制。

（一）执行法院的执行权能范畴

公法责任的司法执行理应由法院主导。执行法院应当在整体上统筹监管执行，监督辅助行政机关完成公法治理义务。在具体职能分配上，法院执行机构应当垄断金钱财产执行，执行程序的启动、终结、公益修复方案的审查、执行措施的适用等执行实体问题亦属执行法院的审查裁决范畴。但是，如果当事人、利害关系人就实体权利义务产生争议提起诉讼，应由法院审判机构适用民事审判程序处理。需要特别说明，公益诉讼的执行标的具有不确定性，金钱给付义务和行为给付义务可能相互转化，典型是金钱给付转化为劳务代偿、增殖放流、技术改良；生态修复义务履行无法达标，可以支付修复费用。同时，金钱执行也可能涉及技术评估，需要行政机关、专业组织协助。但只要执行标的最终涉及金钱财产，都应交法院处置。之所以将金钱执行职能交由法院，主要包括两方面原因：

第一，我国强制执行权初次分配时，就有意对金钱执行和行为执行、私益执行和公益执行的主体、权能作出区分。其一，公益诉讼制度确立前，私益执行和公益执行原本泾渭分明，即由法院主导私益执行、垄断民事强制执行权；由行政机关行使行政强制执行权执行公共政策和法律规范。公益诉讼制度确立后，公共领域的执行事务才分出部分交由司法机关，为民事强制执行注入公法元素，执行对象也由私人权利扩展至公共利益。其二，目前执行体制倾向将金钱执行职能与直接执行权绑定，专属法院行使。行政强制执行和民事强制执行通常都直接涉及金钱财产执行。二者的差异是行政机关不享有直接执行权，仅可通过临时的强制措施和行政执行罚实现强制目的。完整的财产执行权限基本由法院垄断，法院也是金钱执行主要的职能机关。对比之下，而行为执行职能并不具有显著的专属性。各类强制执行均存在行为执行，最普遍的行为执行就是各类行政法规和行政决定的执行，行政机关是首要执行主体。第二，法院也是金钱执行的功能最适机关。公益执行较私益执行最突出的特点就是行为执行普遍，这为公益诉讼裁判执行职能划分提供契机。法院主导的民事强制执行案件以私益执行、金钱执行为主，执行查控措施、处置变价流程成熟，执行救济规则丰富。最重要的是，法院广泛的执行措施恰好填补了行政机关直接执行权的缺失，可以通过直接查控处分义务人财产，径行将钱款执行到位，为公共利益修复提供资金保障。

除了功能主义考量外，不将全部执行职能、尤其是行为执行，配置给法院的原因是：权责一体。法院的执行资源和专业性局限不足以支撑其承担职能。首先是办案资源不足。中国法院长期受困于人案矛盾，执行概莫能外。人员、资源的紧缺使得法院面对权责扩张本就相对克制。典型是房屋征收强拆案件，即使司法解释明确赋权，法院通常也仅对行政机关的申请作形式审查或审批，并不会实质参与。这固然有案件敏感、阻力大的缘故，但法院执行资源不足也是重要因素。此外，公益诉讼执行案件数量并不多，但少数案件仍可能耗费法院大量精力。这种情况下削减权责或许更利于司法资源配置优化。其次是专业性不足。一方面，公益诉讼存在大量行为执行案件，专业性高、周期长，法院必须征询第三方主体专业判断，甚至通过委托执行、协助执行将部分执行决策和实施权能在事实上划分出去。另一方面，间接执行措施、替代执行措施也是近年才作为法院的执行手段，性质范畴和实施程序均有待讨论。有观点认为，公益诉讼执行专业性强，法院应当最了解公益损害情况，提出“审执合一”设想。这对司法功能的理解可能存在偏差。司法的专长是事实查明、证据收集和依法裁判，因而法院最了解的应是案件的证据评价、事实认定和法律适用，并非公益损害修复活动本身。法院对具体执行事务绝不会比行政机关更加熟悉和专业。另外，公益诉讼案件集中管辖、提级管辖普遍，“审执合一”导致的异地执行效果可能也未必理想。

除了垄断金钱执行职能外，还有必要厘清法院其他职权，具体包括三方面：一是审判权的专属范畴。在审执分离改革背景下，执行中的实体权利义务争议只能交由法院审判机构适用诉讼程序处理。二是执行程序中其他实体问题的审查裁决，包括执行程序启动终结的实体条件、判决可执行性的审查、责任财产范围的确定、执行异议审查等，应当由法院执行机构行使执行裁决权处理。实体争议不等于实质争议。如果仅是执行程序事项涉及实体要件审查而不存在实质争议，仍可交执行机构处理。同时，由于公益诉讼裁判主文的模糊性、抽象性、执行标的的可转化性等，公益诉讼判决的可执行性、执行异议的审查标准也可能需要作出调整。最后，公益诉讼裁判执行的特有问题是，对于执行标的的确定、特殊替代执行措施的适用、公益修复方案、标准、效果等具体执行内容，法院执行机构同样需要进行形式审查。这些事项不宜由法院独立决策和实施，必须引入第三方主体协助执行。但是，基于司法权相对于行政权的监督辅助定位，法院仍然负有审查监管的权力和义务。换言之，其他主体对执行决策不享有最终决定权。

（二）行政机关的执行权能范畴

行政机关在公益诉讼裁判执行中仍应承担职责，赋予其执行权力。应当明确行政职能部门的执行主体地位，由其主导行为执行，但必须接受法院、检察机关和社会监督。其中，法院监督体现为对行为执行决策的司法审查；检察监督源于检察机关的法律监督职权；社会监督本质是一种程序参与权利。

将行为执行职能分配给行政机关，既由公益诉讼裁判执行程序的功能决定，也是功能适当原则的要求。维护公共利益和公共秩序是宪法和行政法规范赋予行政机关的公法义务，并非行政机关是协助、监管主体，相反，执行法院、检察机关才是真正的辅助、监督机关，二者不过负责推进执行程序而已。公益诉讼的目的在于督促而非免除行政机关履职，行政机关在所有公法责任的执行活动中都天然负担职责。行政机关在组织、结构、程序、人员和专业上的优势，也决定其是承担行为执行职能的功能最适机关。

由此，公法责任的司法执行路径应当是：执行法院负责金钱财产执行，获得赔偿修复资金后，由负有监督管理职责的行政机关支取，在司法机关和社会公众的监督下完成执行。如果明确行政机关承担行为执行职能，从司法权和行政权的关系维度看，公益诉讼生效裁判执行与行政非诉执行的原理极为相似。不同的是，行政非诉执行由行政机关申请和法院执行机构的形式审查确认行政决定、行政行为的合法性，赋予行政机关更多执行权限完成治理职能，呈现为行政强制执行的“司法审批”。公益诉讼强制执行则是通过检察机关起诉和法院的审理判决启动民事强制执行程序，实质是国家强制执行权的重新分配。借鉴行政非诉执行的制度构造，行政机关承担公益诉讼行为执行职能的要点包括：

第一，行政机关的具体职权包括根据生效裁判主文确定的执行义务，确定具体执行内容、执行标准和预期效果，如编制生态环境修复方案、委托履行方案，确定劳务代偿、增殖放流、异地修复等特殊替代执行措施的适用、执行修复效果评估等等。

第二，在具体权能配置上，由于行为执行更多是技术性、事务性内容，与行政执法高度相似，因此无须赋予行政机关更多权能。法院将钱款执行到位后，行政机关可以自行执行，也可以依法委托社会组织等第三方主体负责具体实施。此外，由于赔偿修复资金旨在填补公益损害，故不宜直接交由行政机关处置，更适合将其纳入政府公共财政体系或者由司法机关代为监管，行政机关可以支取用于公益修复。

第三，审查和监督机制，与行政非诉执行相似，行政机关的行为执行也必须受执行法院、检察机关和社会公众的审查和监督。但须指出，行为执行的特点决定，无论是执行法院的司法审查还是检察机关的法律监督，都偏重形式而非实质审查，强调程序性监督而非实体干预。司法的权威在于审判而非执行，专长是法律适用而非技术评估。即便借助专业咨询，法院也很难对具体执行方案作实质审查，徒增法院负担的同时，还可能混淆司法权和行政权在国家治理体系中的功能定位。对此，可以借鉴行政非诉执行构造，设置公益诉讼行为执行的司法审查程序，明确规定法院的监管义务和裁决权，但设置相应的形式化标准。由此，行政机关在实质上主导行为执行，但法院对执行决策仍享有最终决定权。

确立行政机关的执行主体地位，必须立法固定权责。目前法律和司法解释仅规定法院可以就生态环境修复事项，咨询“负有环境资源保护监督管理职责的部门”意见，未对行政机关的具体权责作出明确。虽然2014年《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（法〔2014〕352号）第6条规定法院可以委托第三方修复生态环境，必要时可以商请负有监督管理职责的环境主管部门共同组织修复、协助审查修复结果；2020年《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（财资环〔2020〕6号）第6、第15条规定，环境民事公益诉讼中需要修复生态环境的，人民法院应当及时移送省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施，但二者效力层级仅是规范性文件，并不能为实践提供有效指引。还有观点将《民事诉讼法》第263条视为委托行政机关执行的依据，但现行法语境中的委托执行似乎特指法院之间的执行委托。2022年《民事强制执行法（草案）》虽然专门规定协助执行，但其适用似乎限于执行调查、间接执行情形。草案终止审议亦是完善契机，可以考虑在非金钱执行编增加授权条款，明确由行政职能部门负责公益诉讼行为执行，同时接受执行法院的司法审查。此外，对于行政机关消极执行、不当执行等情形，可以另行明确政治问责、公众建议等约束机制。

（三）检察机关的执行监督职能

既有研究倾向将检察机关在公益诉讼检察机关的所有职权行为都定性为“执行监督”。这种概括过于笼统，不仅难以反映检察机关具体的职能作用，也无法为履职提供明确依据。通过比较传统刑事、民事、行政诉讼强制执行的检察监督规则，有助于辨析检察机关在公益诉讼强制执行中的角色和功能。公益诉讼执行监督与传统的执行监督显然具有共通性。我国宪法和组织法规定，检察机关是国家法律监督机关，通过依法行使检察权，履行法律监督职责。因此，所有检察机关的所有职权行为都可以归结为“法律监督”，公益诉讼生效裁判的执行监督同样是检察机关在行使检察权履行法律监督职责。但是，对比传统执行监督，检察机关在公益诉讼强制执行中的职能外观和功能预期也呈现差异性。

首先，不同于传统民事、行政诉讼执行中对于违法执行行为的监督，检察机关在公益诉讼执行阶段的法律监督同样旨在发挥监督行政和补充执法的功能。这尤其体现于公益诉讼检察的办案组织和履职过程。目前检察内设机构的职能划分是：刑事检察分列公诉、重罪、职务犯罪、经济犯罪、刑事执行监督，分别交不同部门、人员办理；民事、行政诉讼和执行监督通常合并由一个部门管辖。而公益诉讼检察单列，涵括刑事、民事、行政和执行监督职能；全程参与立案、审理、判决、执行，办案团队、人员一以贯之；案件往往至执行完毕，才能真正结案。可见，检察机关在公益诉讼立案、起诉、审判、执行阶段的履职目标具有连续性。

其次，检察机关在公益诉讼裁判执行中需要承担更多职能。这尤其体现在程序启动方面。公益诉讼由法院直接移送执行。由于没有申请执行人，实务中，检察机关作为起诉主体究竟是否需要参与、以何身份参与异议之诉审理充满争议。与之类似的是刑事执行检察。刑事执行也可以划分为财产刑执行和自由刑为主的非财产刑执行。刑事涉财产执行同样采移送执行，检察机关被认为可以“申请执行人”身份监督执行依据瑕疵，提起、参与异议之诉，协助程序推进。非财产刑执行中，检察机关亦须对不同刑罚执行主体、程序进行监督，提出纠正意见，与检察机关在公益诉讼执行阶段的监督样态极为相似。但刑事执行监督始终是一种外部监督、事后监督、程序性监督；在程序和办案人员方面，与刑事公诉也有严格的履职界限。这与公益诉讼裁判执行的“参与式监督”存在根本区别。

综上，检察机关在公益诉讼执行阶段仍然是在行使宪法赋予的法律监督职权，不承担执行职能，也无法分享法院和行政机关的执行权。但相较于传统执行监督，其具有更加特殊的法律地位，需要更加精准的职能界定和行权规则。具体来说，检察机关在公益诉讼金钱执行和行为执行案件中的监督职能有不同侧重。

金钱执行中，检察机关首先可以参照民事执行监督规则，对法院民事执行活动实行程序性监督。但公益诉讼执行监督的特殊之处在于：第一，在监督内容上，检察机关除了可以对法院违法执行行为进行监督外，对任何可能有悖于公益保护目的的执行行为包括消极执行等情况，都可以提出监督意见。第二，在监督手段上，传统民事执行监督主要通过发送检察建议督促纠正，以事后监督、外部监督为主。但在公益诉讼执行中，检察机关可以通过磋商、会谈等多种形式确定具体执行方案，提出纠正意见。最后，公益诉讼案件移送执行的特有问题是，检察机关能否以及以何身份参与异议之诉审理？如果借鉴刑事涉财产执行，由检察机关作为执行担当，补足实体性救济的程序结构—必须厘清的问题是：检察机关在公益执行异议之诉中的法律地位究竟是“公益诉讼起诉人”还是“申请执行人”？

回答上述问题必须立足公益诉讼强制执行和金钱执行的特点。在审判阶段强调“公益诉讼起诉人”身份的原因是，检察机关是代表公共利益，以提起诉讼的方式行使法律监督。而民事公益诉讼金钱执行虽然也是出于公益目的，强制私主体履行公法义务，但法院执行对象始终是私人财产，处理的是私权关系。执行异议之诉的争议也是案外人就执行标的是否享有足以排除强制执行的民事权益，并不直接涉及公共利益，故而检察机关更多是为了推进执行而担当诉讼职能，最终解决的仍是私权争议。因此，对于执行中的私人权利争议，更宜赋予检察机关类似“申请执行人”而非“公益诉讼起诉人”地位，作为“诉权”基础。由于执行实体性争议应由审判权处理，故检察机关的法律监督也必须在诉讼制度内运行。此时检察机关的定位仍是法律监督机关，但其以诉的方式实行法律监督，平等地享有诉讼权利义务。

行为执行中，检察机关主要通过多元监督举措对法院和行政机关的执行裁决和实施活动进行“同步监督”或“参与式监督”。在这个过程中，检察权既谦抑，又能动；其与执行复合权力的关系，可能监督，也可能协同。检察机关执行监督的直接意图是监督、辅助职能机关依法履职，合理确定公益修复方案，将执行获得的赔偿款妥当用于公共治理；终极目的则是帮助织密国家治理体系，维护国家和社会公共利益。

（四）社会组织的执行参与权利

社会组织、社会公众作为公共利益的代表和直接承受者，应当享有程序参与权利，同时也可以作为第三方主体承担部分执行事务，但其本身不宜承担固定的执行职能，也不享有任务“权力”。

有研究提出赋予社会组织“执行实施参与权”，由此推动公益诉讼裁判执行权配置从司法中心主义向公共领域范式转变。这种解释思路固然契合公益诉讼执行的公共性特征，有助于形成多元共治的执行格局，但可能违背目前我国公益诉讼制度运行的实质逻辑和公益执行权的配置规律。行政执法职能原本就被赋予行政机关，所以检察机关优先发送检察建议督促行政机关整改，也优先提起行政公益诉讼。但是，公益诉讼执行根据确定后，特定公法责任的强制执行权便向法院执行，借用民事执行补充行政强制。而在我国当前民事执行体制下，法院毋庸置疑是司法强制执行的主导者，因而公益诉讼执行权配置必然以司法为中心。传统私益执行权配置惯性与公益诉讼强制执行程序的抵牾，也并非司法中心主义的执行权配置惯性，而是法院在事实上无法独立承担执行职能但垄断全部执行权力，导致其他主体权责无处安放的困境。公益诉讼执行程序的多元共治并非要将执行权彻底分割，为每个参与主体都冠以某种权力，而是需要顺应公益诉讼裁判执行程序的基本功能，确定不同职能真正适当的责任主体，赋予其履行职责的权力。对于非权责主体，则需明确其身份，设计配套的程序参与机制。

对于社会组织，纵使其在公益诉讼裁判执行过程中可能提供咨询建议，协助甚至承担具体的执行事务，其本身也无法直接成为职能主体。我国独特的国家—社会结构中，国家可能向社会渗透，社会也可以参与公共治理，但不可能成为权力直接的行使主体。民主集中制下，人民、公众应当通过人民代表大会行使国家权力，并由人民代表大会授权行政机关集中行使权力实现代表机关的共同意志。除此，更加现实的原因是，社会组织本身没有任何强制力支持其履行职责。多数社会组织的人员、资源、专业能力支持其提起公益诉讼都捉襟见肘，更不可能支持其作为独立的执行主体，履行强制性的职责义务。

因此，社会组织等非公权力主体参与公益诉讼裁判执行，只能以线索提交人、协助执行人、委托履行人等身份加入，扮演信息收集、督促监督、代为履行、咨询建议等角色，协助相关国家权力机关完成执行。但毋庸置疑，作为公共利益的直接承受者、公益诉讼的原告，社会公众、社会组织不应被排斥在执行程序的范畴外。对于金钱执行中损害赔偿修复资金的管理使用、行为执行中具体的执行内容、方案、标准、效果、法院和行政机关执行的合法性、妥当性、积极性等，社会组织、社会公众理应享有监督、建议的权利。未来公益诉讼执行程序设计，应当在民事强制执行程序构造的基础上，突破传统私益诉讼执行的框架，增设必要的执行信息披露和程序参与机制，为公共主体参与公益诉讼执行保留一席之地。

四

结语

民事强制执行立法和检察公益诉讼立法是近年民事司法实践和民事诉讼法学界最受关注的两个议题。但既有观察往往将二者分离，较少关注公益诉讼判决执行中的执行权配置问题。从国家权力配置视角观察，公益诉讼强制执行程序实质是公法责任强制执行权的再分配场域，旨在实现司法权对行政权的补位和监督，从而维护国家社会公共利益和公法秩序。公益诉讼强制执行的职权重配，可以遵循功能主义分权原理，确立“司法主导、行政分权”的公益司法执行权配置范式以及“行政主导、司法辅助”的公共治理职能分配模式。具体可由法院执行机构统筹监管执行，并垄断金钱执行职能；行政机关承担行为执行职能；检察机关同步实行法律监督；同时增设行为执行的司法审查程序，授权检察机关以“申请执行人”身份参与异议之诉审理，构建公益诉讼裁判执行的社会参与机制。由公益诉讼执行权配置延伸至当下的审执分离改革，可以发现相比泾渭分明的政治性分权、组织性分权框架，功能主义范式或许更加契合我国执行权的配置规律，“审执分离”仍然可能存在多重意涵。国家权力配置和政治法律制度设计必然植根国家社会的发展脉络，静态的结构主义分权逻辑无法解释、容纳我国的国家构成和权力组织形式。只有尊重现实权力的历史成因，才能将宏观的政治考量、法律政策转译为具体的制度规则，并以法学原理为其设定框架，从而为司法改革设计出可行的程序方案。本文试图论证的依据功能（职能）而非权力属性分配职权的权力配置思路，对于当前国家执行体制改革深化或许也具有一定的方法论启发。

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《法治现代化研究》2025年第6期目录

【特稿】

1.中国自主民法知识体系论要

温世扬

【专栏：习近平法治思想研究】

2.习近平法治思想的法治修辞论

姚远

【主题研讨：审执分离改革研究】

3.深化审执分离之执行启动审查权重构论

马登科、黄馨路

4.审执分离视域下民事强制执行中的行政权之维

占善刚、荣锦坤

5.公益诉讼裁判执行的功能分析与职权重配

刘哲玮、施丽婷

6.宪法视域中国家建构功能的作用机制

魏健馨

7.论死者涉他性个人信息的保护

朱晓峰、黎泓玥

8.论作为行政诱导的政府信息处理费

郑涛

9.法律责任强化与独立董事履职有效性研究

王梓凝

10.公司违法减资侵害债权人利益的责任认定规则

谷昔伟

11.功能主义视角下的数据知识产权登记制度完善

叶敏、顾子煊

12.全面推进 “一带一路”涉外法治建设论纲

赵永琛

13.境外投资管理中的失信联合惩戒与信用修复措施

孙南申

【域外法治】

14.论共犯的因果性:承继的共犯与共犯关系的解消

[日] 佐久间修 著、王昭武 译

《法治现代化研究》是经国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内专注法治现代化研究的学术期刊，由著名法学家公丕祥教授任主编。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 韩爽

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