毕节磷煤化工一体化项目：征收补偿方案引发的行政复议思考

毕节磷煤化工一体化项目织金县2024 年度第五批次工业用地征地补偿方案因为合法合理性引发贵州毕节市织金县茶店乡大营村多户被征地农户的行政复议。

补偿安置方案行政复议制度作为化解行政争议的“主渠道”，其对补偿方案的审查与纠正，不仅是行政权力内部监督的重要体现，更是公民、法人合法权益从“形式保障”走向“实质落地”的关键环节。2024 年施行的新修订《行政复议法》，是继 2009 年修订后对行政复议制度的一次系统性重构，其中将行政赔偿决定、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入复议范围，绝非简单的受案范围扩容，而是回应了近年来土地征收领域“程序空转”“补偿虚化”等突出问题，为复议补偿方案的审查划定了全新的法治框架。而毕节磷煤化工一体化项目引发的织金县 2024 年度第五/批次工业用地征收补偿行政复议案，正是这一修法背景下的典型司法实践样本 —— 该项目作为贵州省“十四五” 重点工业项目，规划总投资超百亿元，涉及织金县茶店乡大营社区等 3 个行政村，其征收补偿争议不仅关乎上千名被征地农民的切身利益，更折射出工业用地征收场景下，复议补偿方案审查从“形式合规” 到“实质正义” 的深层转向。当工业发展的公共利益与被征地农民的生存权、财产权产生冲突，复议程序不仅要纠正征收程序的显性违法，更要锚定“公平补偿” 核心，破解补偿标准失衡、安置措施虚化、社会保障缺位等深层问题。在法治政府建设与产业升级的双重语境下，本案的复议审查不仅关乎个案权益的救济，更为工业用地征收补偿的法治化提供了可复制、可参考的典型样本。

行政复议法的修订，为工业用地征收补偿方案的复议审查奠定了合法性基础，也打破了长期以来“补偿方案仅为行政机关内部决策” 的认知误区。此次修法的核心导向之一，是强化行政复议的“权利救济” 属性，而非单纯的“内部监督” 功能，新《行政复议法》明确将“土地征收补偿安置方案” 纳入复议受案范围，其立法本意在于：工业用地征收作为公共利益驱动的行政行为，不能以“公共利益优先” 为由架空被征收人的合法权益，补偿方案不仅要符合《土地管理法》第四十八条“公平、合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障” 的核心原则，更要接受复议机关对“程序合法性” 与“实体合理性” 的双重审查——前者审查征收程序是否符合法定步骤，后者则聚焦补偿结果是否体现公平正义。从本案来看，贵州省人民政府《关于织金县 2024 年度第五批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2025〕267 号）虽以省级行政批复的形式赋予征收行为形式合法性，但批复中专门单列条款强调“及时足额支付补偿费用，落实安置措施，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障。征地补偿安置不落实的，不得动工用地”，这一批复精神并非“宣示性条款”，而是具有强制约束力的法定要求，构成复议机关审查的重要依据，也划定了行政机关的法定责任边界。而织金县人民政府在执行过程中，既未严格履行“先补偿后搬迁” 的法定程序，在未与复议申请农户达成补偿协议的情况下即启动土地清表，又在补偿标准、安置方式、社会保障等方面全面违背批复要求，本质上是对行政授权的滥用，也成为复议机关审查的核心抓手。

《土地管理法》第四十八条明确要求，征收土地补偿费用的确定需综合考量“土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口数量以及经济社会发展水平” 等多元因素，且区片综合地价需每三年调整或重新公布，这一规定的核心是避免“一刀切” 的补偿标准，确保补偿与土地实际价值、区域发展水平相匹配。但本案中，织金县人民政府机械套用《毕节市人民政府关于公布实施毕节市征地区片综合地价补偿标准的通知》（毕府发〔2023〕15 号），全然忽视织金县茶店乡大营社区土地的特殊性：该区域紧邻磷煤化工产业园核心区，土地因项目落地从普通农用地转为工矿配套用地，其区位价值、未来收益预期已发生质的变化，且织金县 2023 年 GDP 同比增长 7.8%，土地市场价值较 2020 年区片综合地价制定时已上涨约 23%，这种“静态套用” 的做法直接背离法定定价机制与公平原则。从具体补偿项来看，违法性体现在多重维度：土地补偿未体现“用途增值”，耕地仅按 63.8 元/㎡、其他农用地按 27.7 元/㎡补偿，而周边同类工业用地出让价达 450 元 /㎡以上，补偿标准与土地征收后的市场价值形成显著倒挂，违反《自然资源部办公厅关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》（自然资办发〔2019〕53 号）”区片综合地价应充分体现被征地农民合法权益，保障被征地农民生活水平不因征地而降低” 的核心要求；青苗及林木补偿突破公平底线，1850 元/亩的青苗补偿远低于当地玉米-大豆带状复合种植的年均收益（约 3200 元 / 亩），林木补偿设置“每亩 166 株上限” 无任何上位法依据，导致部分农户种植的经济林木（如核桃树）因超出株数上限无法获得足额补偿，违反《民法典》第二百零七条“财产权平等保护” 原则，也与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费” 的“公平补偿” 要求相悖；房屋及附属设施补偿低于实际建造成本，水泥晒坝 220 元 /㎡的补偿标准仅为当地建造成本（约 450 元 /㎡）的 48.9%，小砖实心围墙 320 元 /m³、大理石地板 120 元 /㎡等标准也均低于市场重置成本，既无法覆盖材料与人工成本，也违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格” 的立法精神，而补偿方案中“亩、株、平方、立方” 计算方式滥用 —— 如青苗按亩算、林木按株算、房屋按平方算、围墙按立方算，且未明确换算标准，进一步加剧了补偿结果的不合理性，部分农户因计算方式差异，实际获偿金额较合理预期减少。

《土地管理法》第四十八条将“先补偿后搬迁、居住条件有改善” 作为农村村民住宅补偿的基本原则，但本案中织金县政府提供的货币补偿、产权调换、重新申请宅基地建房三种安置方式，均存在显著的合法性与合理性瑕疵。货币补偿方面，框架结构住宅 2100 元 /㎡、砖混结构 2000 元 /㎡的标准，与织金县茶店乡新建普通商品住房市场价格（约 3500 元 /㎡）差距悬殊，按此标准补偿，农户若要购置同等面积的商品房，每户需额外支付约 18 万元，远超普通农户的承受能力，无法实现“等价置换”，本质上剥夺了被征地农民的基本居住权；产权调换不仅比例差异悬殊，如独立一层土墙盖瓦结构房屋需征收 4.45㎡才置换 1㎡安置房，远超贵州省规定的“1:1.2” 合理置换比例，且面积差异部分按 4000 元 /㎡补差，高于安置房建设成本（约 2800 元 /㎡），与“公平补偿” 的行政目的严重失衡，更关键的是，安置房仅公示了选址（茶店乡集镇旁），其户型设计、建设工期、质量验收标准、产权办理时限等关键信息均未公示，也未通过村民代表大会、听证会等形式征求利害关系人意见，违反《重大行政决策程序暂行条例》第十三条“除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见，听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式” 的强制性规定，剥夺了申请人的知情权与参与权；重新申请宅基地建房则因未提供农用地转用的合法审批文件，且补偿标准（宅基地整理费 5000 元 / 户）未考量近年水泥、钢筋等建材价格上涨（2023 年建材价格同比上涨 12%）、人工成本上涨（日均工价从 150 元涨至 220 元）及宅基地使用权的市场价值，导致该方式在法律上无依据、实操中不可行，违反《行政许可法》对行政行为“合法性与合理性” 的双重要求。与此同时，织金县仅笼统引用《毕节市人民政府关于进一步做好被征地农民就业和社会保障工作的意见》（毕府发〔2012〕18 号），未结合本地实际制定 2024 年被征地农民社会保障的具体实施细则，对社保资金的来源（如是否从土地出让收益中提取、提取比例）、发放标准（如基础养老金金额、医疗保障缴费补贴）、享受条件（如年龄限制、户籍要求）、周期（如按月发放还是按年发放）及管理部门（如人社部门还是乡镇政府负责）等核心内容均未作明确规定，既违反《社会保险法》第十二条“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费” 对社会保障制度“明确性” 的要求，也符合《行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效” 的情形，这种“模糊化” 的社保承诺，使得被征地农民无法对长远生计形成合理预期，严重损害了行政相对人对行政行为的信赖利益 —— 部分中老年农户因担心社保无法落实，甚至出现“不敢签补偿协议、不愿搬迁” 的抵触情绪，进一步加剧了征收矛盾。

本案的程序违法性还体现在征收实施环节，织金县茶店乡人民政府作为乡级行政机关，并非《土地管理法》规定的土地征收主体（法定主体为县级以上人民政府），既无织金县政府的合法授权文件，开展土地测量，又在未与农户签订补偿协议、未足额支付补偿费用的情况下，于 2025 年 5 月强行动工损毁耕地约 30 亩土地及土地上的附属物，既违背《土地管理法》第四十七条“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明” 的“沟通协商前置” 征收原则，也违反贵州省人民政府批复中“征地补偿安置不落实的，不得动工用地” 的明确要求。其中，2025 年 5 月 3 日茶店乡政府向未配合测量的农户下发《限期配合土地测量通知书》，其中载明“如未在 5 月 10 日前配合测量，将按第三方测量数据直接打款，视为自动放弃异议权利”，5 月 22 日又组织人员对拒绝配合的 12 户农户土地进行强行测量，上述行为本质上是行政权力的滥用，既剥夺了农户的异议权、申辩权，也构成“程序滥用型” 违法，成为复议机关确认征收行为违法的重要事实依据。

毕节磷煤化工项目的征收补偿争议，并非孤例，而是工业用地征收领域“重发展、轻保障” 的典型缩影 —— 据自然资源部 2024 年土地征收争议统计数据，工业用地征收补偿争议占比达 38%，其中因补偿标准过低、安置措施不到位引发的争议占比超 70%。复议机关对本案的审查，需跳出“就案办案” 的局限，从实体、程序、长效三个维度实现法治纠偏。在实体审查层面，应依据《土地管理法》第四十八条，责令织金县人民政府启动区片综合地价动态调整程序，将工业用地征收的“用途增值” 纳入区片综合地价调整范畴，委托第三方评估机构对茶店乡大营社区土地的市场价值进行评估，参考周边同类工业用地的市场价值补足土地补偿差额；按照“重置成本 + 合理收益” 原则重新核定青苗、林木、房屋及附属设施的补偿标准，如青苗补偿按当地近三年平均年产值的 1.5 倍计算，林木补偿取消“每亩 166 株上限”，按实际株数结合市场价格补偿，房屋补偿参照周边商品房市场价调整至 3500 元 /㎡左右；同时统一补偿计算口径，明确“以平方米为核心计算单位，株、立方等单位按行业通用标准换算”，纠正“亩、平方、立方” 混用的问题，确保补偿计算的精准性。在程序审查层面，要依法确认茶店乡政府无授权实施征收、未协商即强测强拆的行为违法，责令其立即停止违法征收行为，对已损毁的土地、林木进行恢复或足额赔偿；要求织金县人民政府按照《重大行政决策程序暂行条例》，在 15 日内公示安置房的规划设计方案、建设工期、质量标准、产权办理流程等信息，组织由被征地农户代表、人大代表、律师组成的听证会，充分听取意见后完善安置方案；严格落实“先补偿后搬迁” 原则，对未签订补偿协议的农户暂停土地清表，待补偿安置落实后再推进项目建设。在长效审查层面，需责令织金县人民政府在 30 日内制定《织金县 2024 年被征地农民社会保障实施细则》，明确社保资金从土地出让收益中提取不低于 15%，基础养老金按当地最低工资标准的 40% 发放，医疗保障按每人每年500元标准给予缴费补贴，由县人社局统一管理、按月发放，并将社保资金纳入专户管理，接受审计部门监督，确保“长远生计有保障” 从纸面承诺变为实际权益。

毕节磷煤化工项目的复议争议，为工业用地征收补偿的法治化提供了深刻启示：其一，工业发展的公共利益不能以牺牲被征地农民的合法权益为代价，复议审查需平衡“发展权” 与“生存权”，守住“原有生活水平不降低” 的底线 —— 工业项目的落地既要考虑地方经济增长，更要兼顾民生保障，不能将“发展成本” 转嫁给被征地农民；其二，补偿方案的合法性审查需从“形式合规” 转向“实质正义”，既要审查补偿标准是否符合法律条文，更要审查是否符合立法精神，避免“机械执法”“条文式补偿”，让补偿标准真正反映土地的实际价值与农户的合理预期；其三，行政复议不仅是个案权益的救济渠道，更是规范行政行为的重要抓手，通过对违法补偿方案的纠正，倒逼地方政府建立“公平补偿、程序正当、保障长效” 的工业用地征收机制，从源头减少征收争议。从更宏观的视角看，新《行政复议法》的实施，赋予了复议机关更大的审查权限，如可以直接撤销、变更违法的补偿方案，而非仅“责令行政机关自行纠正”，这也要求复议机关在工业用地征收补偿争议中，既要成为被征地农民的“权利保障者”，依法维护其合法权益，也要成为行政机关的“行为监督者”，督促其规范征收行为。唯有如此，才能让行政复议真正成为化解征收争议的“主渠道”，实现工业发展与民生保障的双赢，推动法治政府建设向更深层次迈进 —— 不仅让行政行为“于法有据”，更让行政行为“于理有情”，真正体现法治的温度与公平的价值。