香港火灾的“不寻常”与城市更新大考

每经记者：淡忠奎 刘旭强 每经编辑：杨欢

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救援还在持续。11月26日下午，香港新界大埔屋邨宏福苑多栋住宅楼发生火灾，最新数据显示，遇难人数已达到128人。

这场火灾有两个“不寻常”引发香港保安局重视，一是有关大厦的外墙物料着火后的蔓延程度较一些合规格物料猛烈，二是未受波及的屋苑大厦玻璃窗贴上一些发泡胶板，易燃且可能加速火势蔓延。

这也再一次引发外界对香港老旧楼宇更新以及消防安全的讨论。香港多数旧楼宇建于上世纪80年代，不符合现代消防标准，也成为城市安全的重要风险点。据香港市区重建局统计，香港楼龄超过30年的房屋多达4万栋，楼龄超过50年的房屋也超过了1万栋。

一个不得不面对的现实是，当前香港市区重建的步伐，已远远落后于楼宇老化的速度。这一滞后不但造成了旧楼带来的安全隐患等社会问题，也使得城市更新的紧迫性空前加剧。

清华大学建筑学院教授、中国新型城镇化研究院院长尹稚对城市进化论表示，“高层建筑到了一定的年限是要做更新维护的，它内部的所有管道、管线，包括强电、弱电等寿命大概在二三十年，二三十年后各种跑冒滴漏的问题就会出来，无形中会爆发出很多安全相关的隐患。”

如尹稚所说，这次火灾是在宏福苑楼宇正常的维修过程中发生的，说明事发前楼宇的情况已经不太好。“旧房改造也是属于城市更新的一种，目的是延长建筑的有效寿命，提高它的安全性、舒适性。”

旧改之困

11月28日凌晨，香港大埔火灾完成灭火程序。据报道，这场火灾香港消防处调用了数以百计的消防车辆、消防员和救护人员。尽管规模庞大，但在宏福苑32层高的住宅楼前，物理条件的限制仍成为救援的最大掣肘。

“高层建筑的消防是世界性难题，主要用消防车辆、消防云梯等外扑救模式，全世界目前最高的消防云梯也就是100米左右，且非常昂贵，绝大部分城市都不配备。”在尹稚看来，这就需要在设计方面严格要求来解决问题。

比如设置严格的防火分区，所有垂直型的烟囱式空间要用特别的耐燃性材料，还要设置消防避难楼层、自动报警和喷淋系统等。

11月27日早间香港大埔火灾救援现场 图片来源：央视新闻

这显然是几十年前修建的老旧楼宇所不具备的。这些安全防范的缺位，需要在更大范围的老旧楼宇更新中化解。2024年的数据显示，香港50年楼龄以上的楼宇超过1.21万座，占整体香港私人楼宇的24%。

更令人担忧的是，预计到2042年，这一规模将增至3.1万座，增幅达2.5倍，而同期的70年楼龄以上的私人楼宇则从2024年的1400座增至9800座，增幅达7倍。

这一发展趋势进一步凸显出香港老旧楼宇实施消防安全改造的紧迫性与必要性。

整体上看，香港的居住房屋，按类型可分为公共房屋与私人房屋两类。其中公共房屋，始自香港上世纪50年代推行的公共房屋计划，一直为低收入家庭解决住屋问题。

数据显示，截至2024年3月底，香港约有82万公屋租户，约210万公屋居民。为确保公屋在各方面的持续性，香港还在推行公屋改善计划，包括翻新大厦外墙等方面。

这次起火的宏福苑楼群即公屋之一，建于1983年，迄今已有42年楼龄，单户最大面积为44.9平方米。据悉，去年7月，宏福苑启动“大修”，本次维修由业主立案法团集资超3亿港币，至今已动工1年零4个月。

所谓“业主立案法团”在功能上类似内地的业主委员会，但因为它是独立法人，可以签订合同、起诉应诉、管理公共基金，由它生成的决议对全体业主有强制约束力。

宏福苑业主立案法团曾在11月17日发布的大维修财务简报提到，法团已为工程支付近1.8亿港币。由于此次事件涉及重大公众利益，香港特别行政区廉政公署11月27日表示，廉署当日已成立专案小组，就宏福苑大维修工程可能涉及贪污展开全面调查。

安全性是老旧房屋改造的关键环节之一。此次宏福苑外墙翻新工程中，使用易燃点低的竹制脚手架，就是外界集中关注的焦点之一。

早在火灾发生前，在宏福苑相关社群已有居民讨论施工的防护材料是否存在消防隐患。得到答复是“根据现时劳工处所执行适用于建筑地盘的安全条例中，并没有涵盖关于棚网或任何物料的阻燃标准。”

存在安全隐患的竹制脚手架，香港为何不禁用？

“本港大部分楼宇情况比较特殊，外墙设备更换、修葺都不能用吊船、通架或升降台可取代，都依赖工友所搭建的棚架作修葺之用。”香港竹棚业持续发展关注组曾撰文表示，竹棚搭建是楼宇工程不可或缺的技术。

尽管目前香港政府的新公务工程合约已转用钢铁棚架，但民间仍在继续使用竹棚架。其中原因，或与成本相关——

据香港经济导报社此前报道，香港建筑业界人士承认，从成本上看，在小规模尤其是短期改造工程里，使用竹棚比金属棚架更划算。加上香港建筑工地的体量和数量不如内地，也无法通过重复使用来摊低脚手架的使用成本。

何以“破题”

作为亚洲国际金融中心和高密度城市，香港长期面临严峻的城市更新挑战，也被外界称为人口与建筑的“双老化”问题。

早在2012年，香港就已实施强制验楼计划，要求楼龄30年以上的建筑定期检验消防系统，后续还推出安全改善工程资助计划，鼓励业主加装防火门、消防栓系统等。

这些尝试正是香港在执法刚性与社会支持之间的艰难平衡，力争老旧楼宇消防安全水平的系统性提升。截至2024年，全港约14000幢1987年前落成楼宇的整改工作已完成。

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“跨越2030年的规划远景与策略的规划下，需要同时透过开发宜居新区与改造旧区两项措施双管齐下。”香港特别行政区政府规划署高级城市规划师李玉倩表示，为应对市区更新的挑战，包括发展潜力有限、项目耗时长、业权分散、区内安置难、小区网络受影响及保育平衡，规划署不断调整方向，例如地区为本、地方营造、政策落实、市场参与等。

也就是说，香港的城市更新路径需要改造旧城与开发新区一体推进。而在这个过程中，香港需要面对两大主要资源问题，即土地问题和财政问题。

先来看财政问题，如香港市区重建局规划及设计总经理关以辉所说，香港特区政府向市区重建局一次性拨款一百亿港币作为启动资金，而根据现行收购及补偿机制，市区重建局需要为旧楼业主采用较市场价优厚的收购价，该收购和补偿机制大大增加了旧区重建的财务负担；市区重建局在依赖重建作为主要收入来源时，同时也要负担保育、活化、复修的开支及责任，须承受更大的财政负担。

这也导致当前市区重建的速度远远跟不上楼宇老化的速度。香港当地的数据显示，楼宇老化情况严峻，过去十年，50年楼龄或以上的楼宇每年增加500多幢，但重建速度每年只有约160幢。

尹稚表示，从全国范围看，自主性改造正在成为新趋势，就是以居民的自我投入为主体，政府适当给予政策性补贴和政策性资助，主要用于改善环境性基础设施。“从长三角地区的一些改造小区看，楼宇资产价值成倍提升，大家积极性还是比较高。”

另一个问题是土地，香港曾直言，归根到底，香港的房屋问题核心是建屋土地不足。要解决住房问题，必须增加土地供应。每一个找地的方法特区政府都不会放过，包括发展棕地、重建旧区等。

今年9月，香港发展局官网“局长随笔”栏目刊发《加快发展北部都会区促市区重建、降建造成本》一文中提出，在未来十年，“熟地”预测完成量约为2600公顷，当中约七成即约1800公顷来自北都。

这一与深圳接壤，面积和未来人口约占香港三分之一的区域，将成为香港的战略发展区域，有力带动市区城市更新。从更大范围看，香港市区重建局提出“三个周期”可持续更新概念，以更长远地处理旧区老化问题。

第一周期主要任务是延长楼宇寿命、充分发挥土地潜力、做好财政及土地储备；进入第二周期是重建工作，可以利用新区，降低旧区人口密度；当重建的新楼也因老化需要“二次更新”时，市区更新就进入第三周周期，依托积累的土地和财政储备进一步降低旧区的密度。

从一定程度而言，近年来频发的火灾等安全问题，是应对人与建筑交织的“双老化”问题的严峻考验，更是对这座国际化城市市区更新、自我进化能力的考验。

“老房子”到“好房子”

不久前，“建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’”被写入“十五五”规划建议，要求实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动，建立房屋全生命周期安全管理制度。

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这也锚定我国房地产发展的新坐标，即从规模扩张转向品质跃升。一方面，安全底线仍需夯实，另一方面舒适体验尚有落差。比如，《住宅项目规范》不仅涵盖空间、隔音、日照等居住基本需求，更将全生命周期安全管理纳入强制要求。

“这主要是针对新建住宅而言，老房子要改造成‘好房子’，有许多需要特殊处理的问题。”尹稚认为，按照新的消防规范，对消防前室、疏散通道等都有一系列全新规定，但是老房子受到当年建造技术和当年规范的限制，没有办法再扩充这些空间。

“就像这次发生火灾的宏福苑的房子，就是设计比较老的户型。小户型为主，一层有8户。为了通风和采光的达标，有大量这种凹进凹出的深槽型空间，在发生火灾的情况下容易形成明显的‘烟囱效应’，加速热气流流动，加速燃烧，这是很不利的。”他说。

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这就需要一个新的思路，即如何做好老房子改造中的性能化加强和设计。“举个例子，一条街道正常而言要留够足够的消防通道的宽度，使得大型消防车辆能够进入。

但对一些老旧城区来说，简单地拆旧建新可能会影响到历史风貌的保护。”尹稚说道，这时候我们能不能通过高密度安装消防栓、高强度配置消防摩托，“用10辆消防摩托来达到一辆大型消防车的扑救能力，只要达到最后的扑救效果就可以”，这就是性能化设计。

实际上，从香港到内地很多超大城市的老旧楼宇都面临这一问题，疏散能力较弱。尹稚认为，进一步延伸来说，这些老房子可以通过安装更高密度和更高压力的自喷淋系统，以及用机械通风弥补排烟通道不足等方式，从而达到“同等级的能够为火灾情况下争取疏散时间的目的”。

这一过程中，最终目的是一致的，只是可以走不同的技术路线。对于绝大部分老旧楼宇而言，没有办法实现楼梯间的现拆现改等结构性改造。要通过其他手段，特别是一些个别火灾情况下的自救手段，来增加建筑的“自持”能力，解决这些问题。

“高层火灾的外部扑救能力始终是有限的，全世界最牛的消防云梯也只能爬到100米左右，所以内部一定要有非常好的警报系统、喷淋系统、排风、排烟系统。”尹稚提到，早在2018年，国内高层建筑设计规范中，就对消防分区的材料、设置方式和耐火极限等相关内容作了明确的强制性规定。在系统配置设施设备外，还要配套定期检测维护的制度，至少要以年检的方式，确保设施设备能够长期正常使用。

与此同时，也要强化居民的安全意识，进行居民行为的训练。尹稚建议，由城市应急管理部门协同消防、医疗等部门，定期组织居民进行消防疏散演习等行为训练，使居民形成应对极端事件的本能反应。