英难民政策技术性调整前景复杂

李冠杰
本月中旬，英国政府发布事关难民庇护与遣返的政策文件，认为现行的庇护政策比欧洲主流制度更加宽松，非法移民踏上英国国土后转而寻求庇护，致使庇护制度丧失公信力，因此需要大力改革。英媒报道称，该方案除了在英国议会面临反对党的质疑，也在执政党工党内部引发巨大争议，目前已经有工党议员——例如来自英国东南部福克斯通的工党议员托尼·沃恩——旗帜鲜明地表达了对该政策的反对意见，更多人则是对该政策前景表示担忧。

那么，本届英国政府为何明知将面临来自党内外的巨大挑战，也要急于拿寻求庇护者“开刀”，对现有的难民政策进行大幅修整呢？

从选举政治角度看，斯塔默政府此举意在兑现大选承诺，筑牢其执政根基。斯塔默领导的工党政府的竞选承诺之一，就是改革移民政策。在竞选期间，斯塔默在阐述边境政策观点时认为，保守党政府主导的将英国境内的非法移民送往卢旺达的计划成本太大且收效甚微，工党需要另觅改革出路，恢复庇护制度的快速有效运转：关闭国内的难民庇护酒店，并加快遣返非法移民的节奏。斯塔默政府上台后，时任内政大臣库珀成立边境安全指挥部，致力于打击偷渡行为。现任内政大臣马哈茂德宣布的针对庇护政策的改革措施，与其前任的施政方针一脉相承。

斯塔默政府将改革移民问题作为必须兑现的选举承诺，背后是移民问题困扰英国社会的残酷现实。进入21世纪以来，英国接收的外来移民越来越多，但移民群体很难融入英国社会，这就导致英国社会矛盾不断增加，政府的移民管理成本不断上升，甚至成为英国脱欧的导火索之一。尽管英国在脱欧后关闭了与欧盟对接的难民接收通道，但大量来自非洲、中东地区难民持续涌向欧洲，其中不乏经法国偷渡英国者。在近年英国经济低迷的大背景下，饱受就业、医疗、物价等方面负面影响的英国民众愈加不满政府对外来移民的“慷慨”救济，加上难民庇护政策造成的全新社会问题影响，社会层面对外来移民的敌意更加严重，由此产生的抗议、骚乱时有发生。若不能妥善应对，斯塔默政府面对的国内社会状况只会更加糟糕。

当前，工党正面临来自其他党派的强力挑战。英国民调机构舆观调查公司11月24日发布的民调结果显示，工党的支持率只有19%，保守党为18%，而改革英国党的支持率为26%。加上此前工党在地方选举中惨败，改革英国党取得“大胜”，斯塔默政府的“容错率”更低了，其在面对民意变化时必须谨慎应对，及时推出相关政策以避免民意的进一步下滑。改革英国党在移民问题上态度一直强硬，斯塔默政府出台相关政策，一定程度上也是想对冲其影响。

缓解财政困难则是迫使斯塔默政府收紧庇护与难民政策的另一个核心考量。斯塔默政府在去年上台时曾对保守党政府留下的财政状况进行盘点，认为存在220亿英镑的公共财政缺口，如今这一情况没有多少好转。削减公共开支——尤其是作为安置难民主要资金来源的对外援助资金，就成了斯塔默政府改善财政状况的一大手段。斯塔默政府决定在未来几年关闭境内所有的庇护酒店，就是为省去庇护酒店运行的高额资金成本。

另外，斯塔默政府于当地时间11月26日公布秋季预算案，核心在于争议不断的加税政策，包括引入豪宅税、向电动及混合动力汽车征收里程税、上调博彩税等措施。斯塔默政府选择在秋季预算案公布前抢先宣布要改革难民庇护政策，也可能有“吸引火力”、减小预算案阻力的考量。

‍在内外交困的复杂局面下，英国政府对难民政策的技术性调整，只是应对国内政治和社会压力的“无奈之举”。事实上，英国的难民问题并非个案，如何处理难民涌入带来的社会问题，早已是大部分欧洲国家在社会治理上面临的主要难题。在面临来自党内外的各种压力的情况下，该政策能否真正实施尚未可知。更何况，单靠改革难民庇护政策，显然无法从根本上杜绝难民问题。若制造难民的根源——也就是难民来源国家和地区的不稳定局势和发展不平衡现状——无法消除，英国和欧洲各国即便实施比当前严格数倍的难民限制政策，仍无助于问题解决。通过国际合作推动相关国家和地区治理与发展水平取得长足进展，才是解决难民问题的根本路径。（作者是上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院智库研究员）