全球观·中国策丨对话马源：健全平台监管制度推动平台经济创新和健康发展

专家洞见

——访国务院发展研究中心企业研究所副所长马源

■中国经济时报记者张一鸣

近年来，中国平台企业的快速发展，已成为促创新、稳就业、扩消费的重要力量。“十五五”规划建议明确提出，完善监管，推动平台经济创新和健康发展。从国际上看，主要国家纷纷关注平台经济的发展机遇，同时也在关注平台竞争的议题。在平台竞争监管方面，主要关注哪些根本性问题？更好地完善平台竞争监管，有哪些重点和难点？我国推进平台经济常态化监管两年多以来，有哪些新进展？就上述问题，中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心企业研究所副所长马源。

中国经济时报：从国际上看，在平台竞争监管方面，主要关注哪些根本性问题？

马源：正如平台经济研究权威学者、2014年诺贝尔经济学奖得主让·梯若尔（Jean Tirole）所言，一些国际性平台如谷歌、苹果、亚马逊等，控制着商业用户（应用、商户、广告商）对消费者的访问渠道，事实上扮演着“数字守门人”（Digital Gatekeeper）的角色。综合美国、欧盟、韩国、日本等的立法和执法来看，围绕大型守门人平台的监管，可归纳为两个基本问题：其一，如何维护竞争的公平性，这里包含着“公平接入”与“公平回报”双重含义，即诸多中小商户是否能平等地享有接入平台的接口、机会、流量和渠道，以及能否获得与其对平台生态贡献相匹配的收益。按照规制经济学原理，在缺乏监管的情况下，守门人平台可能会通过排他性行为如“二选一”、搜索降权等抬高商户的接入门槛，或设置较高的佣金抽成来挤压商户利益，韩国、欧盟等经济体都有类似的监管执法案例。其二，如何维护市场的可竞争性，即新兴平台创业者能否进入市场、是否有机会挑战在位平台企业。平台经济依托网络效应和间接网络外部性，往往呈现出“用户聚集—服务优化—更多用户涌入”的自我强化循环。这一特性有助于提升资源配置效率，但也容易导致市场高度集中，形成少数几家寡头垄断的格局，影响创新生态、降低消费者福利。要维护市场的动态可竞争性，或者让市场保留“鲇鱼效应”，就要完善制度环境，让新兴平台创业者有机会通过技术创新、商业模式创新等，挑战在位企业，这也是防止市场格局固化，激发行业动态竞争活力的关键所在。

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中国经济时报：更好地完善平台竞争监管，有哪些重点和难点？

马源：综合国际学术界的相关研究来看，传统的反垄断手段难以适配平台经济这类新经济形态，相关监管制度需动态演进更新。理论上的一些原因包括：首先，平台企业前期投资成本大，回报周期长，普遍呈现前期亏损、后期盈利的状况，且价值创造高度依赖数据、算法、生态协同等无形资产，使得监管机构难以像规制电力、铁路、自来水等传统自然垄断行业通过成本加成方式核定合理回报率，或者说，很难度量或确定平台企业的全周期投资回报率到底是多少才合适。其次，大型平台企业的经营范围辐射全球，知识产权、数据、先进算力中心、高水平人才等要素分布在多个司法辖区，如何在不同经济体间合理划分税基、成本与监管责任，成为跨境协同治理的主要挑战。再次，平台领域“创造性破坏”效应突出，一些平台企业初期靠技术、算法和商业模式创新积累用户，获得超额收益或“创新租金”，后期却利用市场地位固化租金，如强制“二选一”，这需要从动态视角兴利除弊，既要激励持续创新，又要及时识别、预防和制止垄断行为。

从学术界来看，平台经济的竞争监管要围绕公平性和可竞争性展开。例如，平台企业不得在无正当理由的情况下，要求第三方供应商或应用程序仅入驻其一家平台。需要注意的是，确保第三方商户公平入驻平台也会带来新的竞争议题，如守门人平台可能在流量分配、产品展示等方面优待自营产品；若禁止其优待自营产品，它就可能提高佣金抽成比例；或者说这里存在“按下葫芦浮起瓢”的困境，要规制这些行为，就需要进行全面的经济分析。另外，近年来国外理论界开始关注“扼杀型并购（Killer Acquisition）”，即一些大型企业发现可能构成威胁的潜在对手后，利用自身财力并购初创对手——提前将其纳入自身旗下，从短期看，这为创业者、投资者提供了获利退出市场的通道和机会，从中长期看，这也有可能削弱市场可竞争性；尽管在生物医药、平台经济等领域已有些实证研究，例如发现有些大型平台收购有潜力的初创公司后，却关闭初创公司及其服务，但还未形成定论或共识，如何在鼓励并购与防范创新抑制之间划清界限，仍需更多研究和讨论。

中国经济时报：平台经济常态化监管两年多以来有哪些新进展？

马源：2023年以来，我国加快推动平台经济治理转入常态化监管阶段。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度”；党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出“完善监管，推动平台经济创新和健康发展”。从过去两年多的情况来看，平台经济常态化监管出现了诸多新进展，包括以下几个方面：一是深化对平台经济规律性认识，监管制度更加透明、可预期，包括修订反不正当竞争法、网络安全法等，合理设置平台经营者义务，完善网络不正当竞争行为规定，强化网络安全法律责任等；同时还出台了系列部门规章或规范性文件，推动平台企业落实合规管理主体责任，规范和引导平台企业收费等行为。二是拓宽投资门槛和推进便利化，如经营者集中审查常态化运转，交易额申报标准由20亿元提高至40亿元，人工智能大模型、移动应用程序备案流程优化、速度加快，为新技术新业态发展提供便利。三是加大常态化监管执法，如针对平台“仅退款”“全网最低价”及“内卷式”竞争等市场竞争新情况，及时介入，推动平台明确规则的适用范围和具体情形，规范促销行为，维护良性竞争市场秩序。四是数据跨境流动更加便捷，修订数据出境安全评估申报指南、个人信息出境标准合同备案指南，多地实施自贸区数据出境负面清单制度。此外，有关部门加强与平台企业的沟通交流，通过座谈会、调研走访等方式及时了解平台企业的诉求，完善相关针对性政策和措施，不断优化发展环境，推动平台经济创新和健康发展。

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主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋 帅