关注 | 不破行政隶属，如何打破行政边界？城市高质量发展的新考题

8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》对外公布。这份重磅文件明确了加快城市发展方式转型和推动城市高质量发展的总体要求、主要目标和重点任务。城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，新时期的城市发展理念与工作重心都在发生深刻变革。

原文 ：《以空间高效能治理推动城市高质量发展》

作者 |上海交通大学中国城市治理研究院 熊竞

图片 |网络

城市作为空间集聚与扩散的产物，其高质量发展必然与空间治理密切相关。行政区划作为我国空间治理的基础性制度，在上一轮快速度、大规模、增量式的城镇化进程中发挥了重要的支撑作用，包括撤县设市、乡改镇、镇改街道、乡镇撤并、撤镇升市等。面对新阶段城市发展新特征，通过行政区与各类功能区的协同来提升空间治理效能，从而推动城市高质量发展具有重要意义。

此次中央城市工作会议提出：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。从空间角度而言，我国城镇化的快速增长期和大规模增量扩张阶段，主要是城乡空间转换以及伴随的城市大规模“空间生产”过程，而当前城镇化所处的稳定发展期和存量提质增效为主的阶段，则是从“空间生产”向“空间治理”转型的阶段。例如，会议提出“以推进城市更新为重要抓手”，其中城市更新的核心就是空间治理。与上一轮在乡村地域进行“空间生产”的城镇化阶段相比，城市更新是在已有城市基础上的“空间再生产”，而这个“空间再生产”过程较之“空间生产”不是简单的物质硬件上的更新、建造技术上的延续，而是更多主体通过更为复杂的协商、谈判、博弈，找到“最大公约数”的空间治理的过程。如何让大家高效地达成共识，显然不仅是技术问题，还是治理问题。

从行政区与功能区的协同而言，上一轮城镇化进程是一个从地域型政区向城市型政区的建制转型过程。现代市制的诞生，本就是在大规模工业化城镇化对空间实体地域、关系场域、事务领域进行结构性转变后，原有地域型政区难以“驾驭”新的空间结构而产生的新的基础性空间治理制度安排。进入“城市更新”为主的新阶段，将遇到较之城乡空间转型更大的协调难度和交易成本，空间主体更加多元、空间利益更加复杂，特别是传统的行政区划调整政策工具可能难以奏效。在传统行政区划调整方式以外，“不破行政隶属，打破行政边界”则是一个更高难度的空间治理创新行为，既要保持行政隶属不变，充分激发属地化治理中地方政府的积极性、主动性和创新性，又要打破行政边界，避免重复建设、以邻为壑甚至恶性竞争。因此，唯有不断创新才能提升空间效能，唯有提升空间效能才能更好支撑城市高质量发展。

行政区与功能区之间全面的协同治理创新，体现在建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的各个方面。例如，强化城市群、都市圈与行政区的协同，为构建现代化城市体系奠定了空间基础。我国城镇化正呈现城市群、都市圈蓬勃发展之势，但行政隶属的壁垒仍制约空间协同治理效率，进而影响超大规模市场的优势发挥，也影响全国统一大市场的建设。我们要思考，如何借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区以及各地同城化机制创新探索的已有经验和制度成果，构建不打破行政区划设置，且空间要素“无感化”跨界流动的现代化空间治理体系。

又如，强化经济区、科创区与行政区的协同，为激发城市创新活力，加强科技创新和产业创新跨区域协同，提供了空间治理效能。《关于推动城市高质量发展的意见》提出：深化经济区与行政区适度分离改革，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。无论是推动经济区与行政区适度分离，还是加强科技创新要素的跨区域流动，都是空间治理创新的重要内容。近年来，随着各地政府将科技创新和产业创新作为推动城市转型升级的重要驱动力，针对创新要素跨界流动的空间治理创新案例也不断出现。例如，跨省域协同的G60科创走廊、跨城市政区的各类创新飞地、跨基层行政区的各类科创街区和产业社区，都为突破行政区划、构建区域创新生态体系提供诸多经验。

此外，强化生活服务圈、生态保护区、应急救援圈、文化传承区、线上业务跨界通办等与行政区的协同治理，对于建设宜居、美丽、韧性、文明、智慧城市都有重要意义。

最后，需要重点提及的是，做好城市工作必须加强党的领导，行政区与功能区的空间协同治理作为行政区划工作的重要内容，更应强化党的集中统一领导。与此同时，要从现代化人民城市理念出发推进行政区与功能区的空间协同治理，即在推进空间高效能治理赋能城市高质量发展中，发挥市民群众的创造性，充分践行全过程人民民主，也应更加强调、重视居民和企业的感受。

[本文为国家社科基金项目“政区视野下特大城市基层协同治理机制的空间困境与优化路径研究”（22BZZ059）阶段性成果]

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1970期第4版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：潘 颜

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