城市更新，钱从哪里来？丨冯奎专栏

冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

近日，全国城市更新工作推进会召开。这场会议强调，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，要求着力在规划、资金、运营、治理4个方面下功夫。

城市更新行动的巨额资金需求该如何满足？这显然将成为城市更新面临主要难点与热点之一。

与过去城市增量扩张时代相比，当前的城市更新资金逻辑发生了根本性转变。其一，过去一些城市主要通过出让土地获得巨额资金支撑扩张；而城市更新面对的是建成区存量资产，土地出让空间有限，必须摆脱对单一土地收益的依赖，构建政府、市场、社会多方参与的资金生态。其二，增量扩张时期的项目资金回收周期短、收益明确，而城市更新涉及老旧小区改造、历史街区保护、基础设施升级等，具有前期投入大、回报周期长、公益属性强的特点，需要匹配长周期、低风险偏好的资金。其三，过去资金使用侧重项目建设进度，而城市更新要求资金向民生改善、安全韧性、产业升级等核心目标倾斜，这对资金使用的精准性与可持续性提出了新要求。

面对资金逻辑的转型，现有探索大体上是朝着多渠道并举方向探索，主要是政府下场引导、金融入场赋能、居民进场参与、企业到场运营。政府资金“下场”发挥撬动作用，如中央财政通过定额补助、超长期特别国债、专项债等多种形式注入资金；地方则通过财政贴息等方式降低融资成本。金融市场“入场”可提供专业支撑，如金融监管总局正研究城市更新项目贷款管理办法，政策性银行加大长期贷款投放，REITs等证券化工具加速落地，消费基础设施REITs为商业载体更新提供了资金循环渠道。居民资金“进场”实现共建共享，如一些地方通过“政府+居民+产权单位”的出资模式、产权激励机制等，鼓励居民参与老旧小区改造等项目，部分案例证明了居民出资的可行性。企业资金“到场”承担运营责任，如有的民营企业通过自主投资、多元合作等方式参与更新，探索出“租金+增值服务+收益分成”的盈利模式，实现社会效益与经济效益的平衡。

然而，多元渠道的探索仍面临一些现实挑战。从政府资金来看，一些地方债务压力仍存，专项债资金分配与地方实际需求的匹配度有待优化。金融市场方面，城市更新项目的长周期、低回报特征与金融资本追求短期收益的诉求存在一定错配，现有贷款产品和管理制度难以完全匹配项目需求，REITs等新型工具的市场接受度仍需提升。居民参与层面，多元产权主体对出资比例、改造方案意见可能存在分歧，部分低收入群体缺乏出资能力和金融支持。企业参与则面临盈利模式问题等因素，投资意愿也有待提振。

破解城市更新资金难题，未来仍需在政策与机制创新上持续发力，让资金“引得进、用得好、能循环”。

在政策创新方面，应进一步完善财政金融支持体系。目前，已有35个中央财政支持的城市，他们在资金筹集管理方面的经验值得进一步总结与推广。接下来，还建议扩大地方专项债投向城市更新的范围，允许更多项目将专项债用作资本金；优化中央财政补助方式，对中小城市和欠发达地区适当降低申报门槛，加大转移支付力度。金融监管部门应加快出台城市更新专项贷款管理办法，引导金融机构开发长周期、低利率信贷产品，同时扩大REITs试点范围，将老旧小区改造、历史文化街区运营等资产纳入其中，提升资产流动性。

在机制创新方面，需构建多方共赢的可持续模式。建立“城市体检—更新规划—资金匹配”的联动机制，精准识别更新需求，提高资金使用效率；推行“按效付费”制度，将资金拨付与项目民生改善成效、安全保障水平等挂钩，强化资金绩效管理。针对居民参与，建议推出低息长期贷款、产权明晰等配套政策，通过片区统筹开发增加商业配套，让居民间接分享运营收益；针对企业参与，应完善收益共享与风险共担机制，通过特许经营、运营权出让等方式保障合理收益，简化审批流程，明确政策连续性，稳定投资预期。

城市更新是城市高质量发展的必由之路，也是满足群众美好生活向往的内在要求。资金问题的破解，既需要摆脱过去的路径依赖，更需要构建与存量时代相适应的多元资金生态。随着政策支持的持续加力与市场活力的充分释放，必将有更多资金注入城市更新的实践中，让老旧城区焕发新活力，让城市发展更有温度、更具韧性。