构建系统高效、有机联动的排污许可制度体系|双十年 新征程

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

《全面实行排污许可制实施方案》是生态环境部贯彻落实党的二十届三中全会精神的首个改革文件，明确了排污许可核心制度的实施路径，进一步夯实了固定污染源“一证式”管理基础。排污许可制度作为固定污染源环境管理的核心制度，其健全与完善直接关系生态环境治理体系与治理能力现代化。笔者通过调研分析，发现该制度在立法层级、分类管理及技术规范等方面仍存在一些问题，亟待通过法治手段予以系统完善。

存在问题及成因分析

法律地位不足，处罚威慑力不强。目前，《排污许可管理条例》作为行政法规，其法律效力低于环境影响评价法等法律，导致“无证排污”行为的罚款额度（10万元–100万元）显著低于“未批先建”（按项目总投资额1％–5％罚款）和“未验先投”（单位和个人“双罚”，25万元–120万元），难以体现过罚相当原则，也无法匹配其作为环境管理核心制度应有的权威性。这一问题的根源在于排污许可立法层级较低，法律责任设定未充分考虑实际环境风险与损害程度。

管理分类不科学，与实际脱节。依据《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，部分行业管理类别与其实际环境影响不匹配。如一些本应纳入重点管理但暂未列入重点排污单位名录的企业，在发证时未被准确归类；供热锅炉即便季节性运行，也被一律要求安装自动监测设施，实际使用率低而造成资源浪费；钢化玻璃制造几乎不排放水、气污染物，却被列为简化管理并要求持证。这些现象反映出分类标准未能精准体现企业实际产排污特征，相关制度间缺乏有效衔接。

技术规范脱离实际，增加企业负担。现行排污许可证申请与核发技术规范及自行监测指南中存在标准不统一、要求过高、与实际脱节等问题。例如，电镀企业废水已纳入园区集中处理，却仍被要求每日监测车间排放口多项污染物；汽车制造业不分规模与污染状况，均被要求对废水总排口实施自动监测。这些要求的成因，在于标准制定过程中缺乏充分的企业调研和意见征集，未能结合行业实际和集中治理模式的发展，部分标准内容更新滞后。

完善排污许可制度的对策建议

推动立法升级，强化法治保障。建议在制定《生态环境法典》过程中，将排污许可管理独立成篇，确立其作为固定污染源环境管理核心制度的法律地位。应统一规定排污许可的适用范围、审批程序、监管要求及法律责任，大幅提高对“无证排污”“不按证排污”等行为的处罚力度，引入按日计罚、停产整治等惩戒方式。同时，应理顺排污许可与环评、验收等制度的衔接，将环保验收要求融入许可证核发和监管过程，构建系统高效、有机联动的制度体系。

科学修订管理名录，实施精准分类。应尽快修订《固定污染源排污许可分类管理名录》，以实际污染物产生量、排放量及环境风险为核心依据，提升分类管理的科学性和精准性，并赋予地方生态环境部门一定的调整权限。针对季节性生产、区域集中治理等特殊情况，应建立差异化管理制度。重点管理单位的认定应脱离与重点排污单位名录的简单挂钩，逐步以排污许可重点管理单位替代环境监管重点单位，避免重复认定和监管。

全面优化技术规范，增强适用性。对排污许可证申请与核发技术规范、自行监测技术指南等文件进行全面评估和修订，加强同类标准之间的统筹协调。广泛听取企业和行业协会意见，着力解决自行监测要求不切实际、标准过高、重复监测等问题。对已实现集中治污的企业或园区，可优化或豁免其单独监测要求；根据企业规模、污染特征与实际排放情况，实施分级分类监测，切实提高技术规范的可操作性和实效性。

排污许可制度是固定污染源环境管理的基石，其设计的科学性与实施的有效性，直接关乎生态环境治理体系的现代化水平。应以“双十年　新征程”为契机，在总结实践经验的基础上，尽快补齐立法短板、细化分类管理体系、增强标准适用性，通过法治化、精细化、协同化的制度创新，不断提升排污许可管理的权威性与效能，为持续改善生态环境质量提供坚实的法治保障。

作者单位：青岛市生态环境局西海岸新区分局