杭州首发工商业用地改革政策：空间精准配置的创新实践与行业启示

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（来源：易居研究院）

近日，《杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（以下简称《实施意见》）正式发布，将于2025年12月1日起正式实施。作为全国首个聚焦工商业用地精准配置的专项政策，该文件从顶层设计层面系统回应了存量时代城市空间治理的核心命题。在当前商办地产市场面临高库存压力、产业地产需求持续分化的复杂形势下，这一政策通过创新性的制度设计，不仅为商办存量去化和产业空间升级提供了新的解决方案，更在制度层面为房地产行业转型升级指明了方向，其探索经验值得业内深入研究和关注。

政策核心内容：系统构建六大机制破解用地难题

《实施意见》构建了包含6大机制、16条改革举措的政策框架，形成了覆盖从工业用地精准配置、商服用地分类供应，到存量空间盘活利用、土地混合开发利用，再到二级市场有偿使用、全过程跟踪服务等关键环节的完整体系。与上海将商办楼宇更新与工业用地管理分别制定专项政策不同，杭州采用综合性立法模式，将工商业用地改革整合于同一政策框架内，着力破解当前城市土地利用中存在的资源配置不优、利用效率不高、产业适配不强等深层次矛盾。

1. 精准配置机制：建立产业导向的用地供给体系

政策通过建立差别化、分行业的项目优选联评机制，实现了土地资源向重点产业的精准倾斜。具体来看，新供工业用地优先用于战略性新兴产业和未来产业，主导产业集聚度要求超过70%，这一刚性指标充分体现了产业政策与空间政策的深度协同。这一产业导向与上海在重点产业园区强调的“工业姓工”原则相呼应，但杭州通过量化集聚度指标（70%）和明确的产业目录，在政策刚性和透明度方面进行了强化。从产业地产开发视角来看，政策推出弹性年期出让、长期租赁等多元供地方式，并对重点产业实行差异化地价，其中符合五大产业生态圈的项目可按不低于基准地价70%确定出让起价，这种将价格优惠与具体产业目录直接挂钩的做法，在政策精准性方面做出了探索。

2.分类供应机制：创新商服用地精细化管理模式

政策首次在商服用地中细分出“产业类商服用地”，这一分类方式对商办市场发展具有重要影响。对用于总部经济、生产性服务业的产业类用地，采取“原则上自用、不得销售”的管理模式，整体持有比例不低于60%，地价按房地产类0.7倍确定。这种做法与上海限制分割销售的思路相近，但杭州通过建立独立的“产业类商服用地”分类和配套地价体系，在管理制度化方面进行了系统化探索。这种差别化管理管理既有效保障了产业发展空间，又切实抑制了房地产投机，为现代服务业发展提供了有力的空间支撑。

3.存量盘活机制：开辟低效空间资源再利用路径

政策明确允许存量房屋临时改变用途，在符合安全环保要求下可用于支持产业和民生领域，首次期限5年并可延期，建立了“过渡性”使用新模式。这一举措为存量商办和工业物业改造升级提供了政策通道，通过制定功能兼容正面清单，允许单一性质用地兼容15%-30%其他功能，为存量空间功能优化提供了制度通道。这些制度安排将有效提升存量资源的利用效率，为城市更新提供新的实施路径。

4.混合开发机制：构建弹性适应的空间治理模式

政策在详细规划层面创新设立“X”类产业用地，通过“规划条件论证+动态维护”机制实现土地用途的灵活确定。这一机制为产业地产项目提供了更大的业态组合灵活性，有效应对了产业发展不确定性，增强了规划的市场适应性。同时，探索土地短期利用机制，对批而未供土地开展不超过10年的过渡性利用，最大化发挥了土地的时间价值，体现了空间资源配置的精细化和智能化。

政策创新点：空间治理范式的系统性重构

本次改革在吸收其他城市经验的基础上，在规划理念、供地模式和产权制度等方面进行了系统性优化，特别是在政策整合和制度协同方面进行了有益探索，为城市高质量发展提供了新的制度支撑。

1.规划理念创新：从刚性管控到弹性引导的转变

改革在规划管理方面突破了传统刚性约束，通过“X”类产业用地、功能兼容等制度设计，为市场发展留出了充分的弹性空间。“规划动态维护”机制的建立，使详细规划从“终极蓝图”转变为可持续优化的“活文档”，显著提升了规划响应市场变化的敏捷性。这一理念与其他城市的规划弹性探索方向一致，杭州的主要贡献在于通过“规划动态维护”机制，为弹性规划理念的常态化实施提供了具体的工作方法。这种规划理念的转变，不仅为商办和产业地产项目的业态创新提供了制度保障，更体现了城市治理从管理型向服务型的深刻变革。

2.供地模式创新：全生命周期用地服务体系构建

政策构建了覆盖企业全生命周期的供地体系，从短期的土地临时利用（≤10年），到中期的长期租赁（≤20年），再到弹性的年期出让，最后到传统的50年出让，形成了完整的用地服务链条。此体系与其他城市的多元供地探索方向一致，杭州的特色在于将不同供地工具系统集成于统一框架，并建立了租金动态调整机制，增强了政策稳定性。这种多元化的供地模式为产业地产运营商提供了更灵活的业务模式选择，充分考虑到了企业不同发展阶段的用地需求，大幅降低了企业用地门槛，体现了政策设计的精准性和人性化。

3.产权制度创新：激活存量空间资产价值

“临时改变房屋用途”和“分期分幢核验”等举措，赋予了存量空间资产更大的流动性。前者实现了用途管制的弹性化，后者加速了资产的形成和盘活，共同推动土地要素从“静态资产”向“动态资本”转变。这与其他城市存量更新中面临的产权问题相似，杭州的方案提供了在不改变根本产权属性前提下的低成本活化路径，更适合现阶段量大面广的存量空间微更新需求。

4. 配套模式创新：推动产城融合与集约发展

政策创新性地提出统筹建设配套设施，支持集中建设工业邻里中心，打造15分钟产业社区。这一做法突破了传统“地块配套”的分散模式，通过“区域统筹”实现了服务共享和规模效应，代表了产业空间配套理念的重要进步。允许平台公司或同一企业主体在更大范围内统筹配套指标，并在不动产权证书上予以注记，这不仅解决了单个地块配套规模不足的问题，也为构建职住平衡、功能完善的现代化产业社区提供了制度保障，是推动产城深度融合的关键举措。

三

政策意义：区域实践与全国示范的双重价值

政策的实施，其价值不仅体现在本地实践，更在于对更大范围的示范引领作用。杭州此次改革既是对本地发展需求的精准回应，也为全国同类城市提供了可借鉴的制度样本。

对杭州而言，此项改革是城市发展进入存量时代的关键应对策略。通过此项政策，杭州实现了从“项目等地”到“地等项目”的机制转变，为“296X”先进制造业产业集群培育提供了精准的空间保障。特别是针对小微企业推出的“组团供地”模式，有效解决了创新型企业“用地难、用地贵”的发展瓶颈，为培育更多“专精特新”企业创造了良好的制度环境。

对全国而言，杭州的改革实践提供了可复制推广的制度样本。其创新的“弹性产业用地”分类管理体系，为其他城市破解规划刚性与市场弹性之间的矛盾提供了解决方案；建立的“全过程跟踪服务与绩效评估”机制，则实现了从“重审批”到“重监管”的土地管理模式转变。这些创新经验对正处于转型升级阶段的同类城市具有重要参考价值。

四

市场影响：重塑行业生态与商业模式

本次改革将对不同市场主体产生深远影响，不仅重塑行业生态，更将推动商业模式创新，为房地产及相关行业带来新的发展机遇。

对制造业企业，特别是战略性新兴产业领域的企业而言，用地成本的降低和供地方式的多元化，将有效缓解企业前期投资压力，为企业创新发展提供更有力的空间支撑。政策中针对重点产业的地价优惠和弹性供地安排，体现了政府对实体经济发展的精准支持。

对开发运营企业，政策带来的主要是发展机遇。存量盘活机制的建立，为参与城市更新和低效用地再开发提供了更多可能性。功能混合用地的推广，要求企业转变传统的开发思维，从“空间提供商”向“产业服务商”转型，这必将推动行业商业模式的创新和升级。

对产业园区运营商，配套比例的提升和功能混合的允许，为园区转型升级创造了有利条件。运营商可以更好地优化园区功能布局，提升园区服务能级，实现从单纯的空间提供向产业发展服务的战略转型。

五

实施展望：深化改革的路径与建议

展望未来，政策的顺利实施还需要进一步完善相关配套措施。在推进改革的过程中，需要重点关注以下几个方面，以确保政策效果得到充分发挥。

首先，要深入研究临时改变房屋用途的具体审批流程和监管要求，把握存量空间盘活的政策机遇。其次，要重点关注弹性产业用地的混合利用规则，探索新的开发模式和商业模式。最后，要加强与政府部门的沟通协调，主动参与配套政策的制定过程，共同推动政策的完善和优化。

总体而言，杭州此次工商业用地改革政策，为破解城市发展中的土地资源约束问题提供了系统性解决方案，其创新理念和实践经验，值得各地从业者深入研究和借鉴。随着政策的深入实施，预计将涌现出更多创新性的用地模式和成功案例，推动城市空间资源配置效率的持续提升，为我国城市高质量发展提供新的实践样本。

附：杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为落实国家要素市场化配置综合改革试点工作要求，进一步优化工商业土地利用，更好满足新质生产力多元空间需求，助推城市内涵式发展，经市政府同意，现制定如下实施意见。

一、改革完善工业用地精准配置机制

（一）加强项目遴选。各区、县（市）政府要建立健全差别化、分行业的项目优选联评机制，出台工业项目遴选办法，重点就项目质量、项目布局、用地规模、出让起价等进行集体决策，综合考虑项目绩效、科技创新、带动就业、产业链关键环节等因素，形成外引内育重点项目库。新供工业用地向园区集中集聚，优先用于符合我市产业发展导向的战略性新兴产业、未来产业以及民间投资项目。

（二）降低用地成本。支持工业企业以单独、联合体、组团等形式拿地，灵活选择一次性50年出让、弹性年期出让、长期租赁、先租后让等供地方式。

各区、县（市）可根据新质生产力的发展导向、项目类型、集约利用等情况，合理设定地价修正系数，确定出让起价：符合五大产业生态圈的，可按不低于现有工业用地出让价格的70%确定出让起价；符合未来产业新赛道的，可按不低于国家、省工业用地出让最低价标准确定出让起价；物流仓储用地可参照周边同等地段工业用地出让价格确定出让起价。优化工业、物流仓储用地出让价款缴款期限。

加大产业用房保障力度，工业（标准厂房）用地出让起价可结合转让比例依法合理评估确定，转让比例在出让合同中提前约定；转让价格原则上按建设成本加适度合理利润确定，并纳入项目履约监管协议。

（三）统筹配套设施。支持开发区（园区）优化空间布局，探索集中建设人防设施、绿地，统筹工业邻里中心建设，打造15分钟产业社区。

开发区（园区）平台公司可统筹园区内规划工业用地配套指标，利用工业用地集中建设邻里中心，用于保障生产生活所需的配套服务功能（环境敏感用地除外）。邻里中心服务范围内相应核减配套设施规模。

同一企业主体（含下属子公司、关联公司）可统筹自有工业用地配套指标，集中建设配套用房，并与生产用房同步建设、同步投用，在不动产权证书上做好注记。统筹单元范围应符合15分钟产业社区服务半径要求。

（四）合理设定指标。鼓励工业用地集约高效利用，容积率宜高则高。确因项目类型、生产环节、工艺要求等有特殊要求的产业项目用地，经属地政府论证，可在满足国家控制标准前提下，合理确定项目容积率、建筑密度指标。工业用地绿地率指标已按要求落实统筹平衡的，可不作单地块绿地率指标控制要求。

二、改革完善商服用地分类供应机制

（五）推动规划优化。定期开展现状建成商服空间使用调查评估。综合考虑功能定位、产业发展、人口趋势、存量现状等因素，实施不同板块差异化空间配比指引。结合空置率、空间配比指引等评估分析，推动尚未供应的商服用地实施规划优化。

（六）实施分类调控。商服用地继续执行最小分割单元要求，根据产业发展需求细分为产业类和房地产类。

产业类主要用于保障总部经济、生产性服务业及生活性服务业，在属地政府组织产业论证基础上，规划条件论证时明确为“**用地（产业）”；原则上以自用为主，不得销售、预售；确因产业集群、企业集聚等需要进行分割的，应在土地出让公告时明确，并在出让合同中约定，且项目整体持有比例不得低于60%；可采取弹性年期、带产业要求、带项目条件等方式公开出让。

产业类以外的其他商服用地，纳入房地产类管理，结合空置率，合理调控供应规模、区域及节奏。

（七）优化地价水平。建立健全全市地价动态调控机制，加快公示地价体系建设，及时公布并定期更新基准地价成果。产业类商服用地地价评估修正系数，结合分割比例，按照不低于房地产类商服用地0.7确定，但不得低于国家规定最低价标准。

三、改革完善存量空间高效盘活机制

（八）允许临时改变房屋用途。房屋所有权人、使用权人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确因发展国家、省、市支持产业和行业，补齐民生短板，以及完善区域配套等需要，在确保方案符合拟改变用途对应环保和安全要求前提下，房屋所有权人、使用权人可依法申请临时改变房屋用途，但不得销售、分割转让、分割办证、“以租代售”、改作商品住宅。经属地政府研究论证后，规划资源部门依法出具《准予临时改变房屋用途决定书》。改变后涉及经营性用途的，应按规定缴纳土地年收益。临时改变房屋用途首次申请的期限不超过五年，期限届满前可按规定申请延期，每次延期不得超过两年。

已纳入属地政府近期拟改造范围的土地、位于360平方公里规划工业用地控制线范围内的土地、尚在履约跟踪评估期的产业用地，不得批准临时改变房屋用途。

（九）支持单一性质用地兼容其他功能。制定出台单一性质用地适建建筑功能清单，明确不同性质用地允许兼容其他建筑功能范围（环境敏感用地除外）及比例（15%—30%）。规划设计方案中已明确的配套用房，可直接用于小型商业网点或便民服务设施，具体清单由市规划资源局会同市建委制定；用于其他服务功能的，应按规定办理临时改变房屋用途手续。

新建项目在方案设计时，明确兼容建筑功能具体用途、规模及位置，产权登记按单一用途管理。存量项目在不突破兼容比例要求前提下，可按改扩建审批程序实施微更新，完善配套、优化布局；建筑主体结构不变的微更新项目，人防设施要求可不作调整。

（十）优化低效用地高效利用举措。低效用地再开发项目原则上应按现行规范办理审批手续；地块内部建筑间距、建筑退距、建筑密度、绿地率、机动车停车位等指标，经属地政府组织论证确实无法达到现行标准和规范的，在不减损周边地块相邻权益前提下，可按不低于现状条件进行控制。

低效用地再开发项目实施方案应达到规划选址论证深度，经属地政府研究论证后，按规定优化调整详细规划，出具规划条件，办理后续审批手续；容积率指标在确保不低于既有开发强度前提下，可不作下限要求（住宅用地除外）。

权属边界与规划范围不一致，但不涉及规划绿地、道路的，符合规划部分可先行实施再开发；剩余部分允许按原用途、现状保留使用。涉及规划绿地、道路的，原则上应按规定退让，土地价款可综合考虑移交公益性用地及建筑面积一并结算；不涉及土地价款结算的，经属地政府明确近期不实施，且用地单位出具相应承诺后，可按原用途、现状保留使用。

四、改革完善土地混合开发利用机制

（十一）探索规划弹性表达。选择滨江区、萧山区、余杭区、钱塘区的部分片区探索开展规划土地弹性管理试点，在详细规划层面设置“X”类产业用地，并逐步在全市推广实施。

“X”类产业用地包括二产“X”用地和三产“X”用地，其中：二产“X”用地包括工业、科研设计和物流仓储等用途；三产“X”用地包括生产性服务业和生活性服务业等产业对应用途。在确保“X”类产业用地主导功能不变前提下，可选择单一用途，也可以混合多种用途（住宅用地除外）。在符合环保和安全要求前提下，混合用地可在同一宗地或同一建筑内进行功能组合。混合用地正负面清单由市规划资源局会同有关部门另行制定。

“X”类产业用地出让前，在属地政府组织产业论证基础上，通过规划条件论证明确选择用途或混合用地比例，以动态维护方式纳入详细规划，按对应用途及比例进行地价评估。

（十二）探索土地短期开发利用。在不占用规划公共管理与公共服务用地前提下，政府已完成征收补偿的批而未供、储而未供土地，可开展土地短期开发利用试点，主要用于交通接驳、全民健身、农贸市场、城市服务者之家、工业生产、物流仓储等用途。

土地短期开发利用应编制土地短期利用规划，明确短期规划用途、期限及有关技术指标，并纳入详细规划；可按规定采取带年期划拨或公开租赁方式办理用地手续（既有建筑物有利用价值的，可带保留建筑供应），使用年限原则上不超过10年；用地协议中应对期限届满无偿收回、特殊情形提前收回、批准续期继续使用等情形作出约定。在符合环保和安全要求，且不影响规划实施、不修建地下室前提下，短期开发利用项目按基本建设流程办理相关审批及不动产登记手续。

五、改革完善二级市场有偿使用机制

（十三）完善补办有偿使用规定。划拨建设用地使用权补办有偿使用手续，不涉及新建、改建、扩建的，根据权利人申请，直接按原产权用途、原用地范围，以协议方式办理土地出让或租赁手续，并按规定缴纳土地价款。

依法以租赁方式使用国有建设用地的，租赁期限最高可按20年确定，租金标准按照办理时点最高法定年限相同条件下出让土地应缴纳的土地出让金乘以每年度土地还原利率确定，土地还原利率以每年1月中国人民银行公布的五年期以上贷款市场报价利率（LPR）动态确定。

（十四）实施地下空间差别化地价支持。地下空间有偿使用土地价款分层计算，结建项目地下一层按照所在地基准地价对应用途基准条件下楼面地价的20%计收，地下二层按地下一层标准减半计收，地下三层及以下不计收土地价款；单建项目公开出让起价按前述标准评估确定。有偿使用的地下空间建设用地使用权应当作为单一产权办理不动产登记，不得分割转让、分割登记、分割抵押。

（十五）优化项目规划用地核验规则。支持单一产权的产业项目在确保安全且具备独立使用功能前提下，探索开展分期、分幢规划用地核验，并办理后续竣工联合验收。出让建设项目规划用地核验时，合理误差范围内的超建建筑面积，按照原成交楼面地价补缴土地出让金。

六、改革完善全过程跟踪服务机制

（十六）加强项目全程跟踪服务。各区、县（市）政府要科学设定产业项目投入、产出等准入指标，合理确定项目开工期限及建设周期；依托投资项目全生命周期管理平台，切实加强项目招引、供地、开工、竣工、投产、达产等环节跟踪服务；构建产业用地综合绩效评估体系并定期开展评估，全面提升用地绩效。

七、强化保障措施

市级层面依托市土地节约集约利用和收购储备出让工作协调小组全面推进改革工作。各区、县（市）政府是本次改革工作的责任主体，要坚持守正创新、大胆探索。市级部门依据职责分工开展相关工作。

本方案自2025年12月1日起施行，有效期至2030年11月30日，由市规划资源局负责牵头组织实施。

杭州市人民政府办公厅

2025年10月29日

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上海易居房地产研究院 咨询中心总监 姚腊

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