谋划“十五五”新型城镇化发展蓝图

（来源：中国经济导报）

转自：中国经济导报

本报记者 | 付朝欢

今年7月举行的中央城市工作会议对我国城市发展的历史方位作出重大论断：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

在近日举办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”上，国务院参事、国家发展改革委原副主任胡祖才表示，当前我国城镇化发展已进入新的历史方位，要将其放在我国新型城镇化发展的历史进程中、中国式现代化全局中、世界百年未有之大变局中、不断满足人民日益增长的美好生活需要中来认识。

“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛”是清华大学聚焦城镇化议题的常设论坛，至今已连续举办八届。2025年论坛以“共谋‘十五五’发展，共话城镇化未来”为主题，围绕准确把握“十五五”时期阶段性要求、引领城镇化高质量发展等议题进行深入研讨。

推进农业转移人口市民化是首要任务

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯用图表展示了中国城镇化率的变化。从近30年的情况来看，我国城镇化率年均提升速度分别为：“九五”时期的1.44%个百分点、“十五”时期的1.35个百分点、“十一五”时期的1.39个百分点、“十二五”时期的1.48个百分点、“十三五”时期的1.31个百分点、以及“十四五”前四年的0.78个百分点。

“我国的城镇化已经进入减速期。”魏后凯提出，“十五五”时期，推进新型城镇化需要处理好速度与质量的关系，要以全面提高城镇化质量为主线。而提高城镇化质量的关键且首要任务在于科学有序地推进农业转移人口的市民化。

“农业转移人口市民化的本质是‘共建共享’。”魏后凯表示，过去很长一段时间，由于市民化和城镇化不同步，导致了“共建而未完全共享”的问题。而破解的根本途径在于由常住地登记户口提供基本公共服务，实现均等化。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）中，也把“科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，放在“深入推进以人为本的新型城镇化”的首要位置。

魏后凯还注意到两个趋势，即农村劳动力就地就近转移加快、农村人口老龄化和村庄空心化进一步加剧。

近年来，作为城尾乡头的县城，已经成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。魏后凯提出，以县域为切入点，优化城乡空间布局。他建议，按常住人口规模优化农村基础设施和公共服务配置，完善进城落户农民在农村的“三权”退出机制，分类有序、片区化地推进乡村振兴，并注重整体布局的统筹与优化。

“尽管中国城镇化已经进入减速期，但仍处于快速推进时期。”魏后凯预测，到2030年，我国常住人口城镇化率将达到71.5%；到2035年，常住人口城镇化率将达到74.6%；到2050年，常住人口城镇化率将接近80%，总体完成城镇化任务。

进一步完善城镇化主体形态和主骨架

《建议》提出，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

“现代化反映了城镇化的普遍规律，是对城市发展质量和水平的综合要求。人民城市彰显了中国特色，体现了我们党的根本宗旨和以人民为中心的发展思想。”胡祖才说。

胡祖才强调，“十五五”时期，推进新型城镇化发展，在路径上要把握城镇化发展规律，顺应新一轮科技革命和产业变革大势，以“融合”为重要抓手，推进城镇在区域、城乡、产城、数智、绿色、文化和安全等七方面的深度融合。

《建议》提出，推进超大特大城市治理现代化，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

魏后凯表示，应进一步完善城镇化的主体形态和主骨架，以现代化都市圈和城市群为主体形态，以现代化中心城市体系为主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同构成的区域增长极体系。

城市群已成为区域经济发展的重要引擎，19个城市群承载了我国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。魏后凯提出，下一步，应建立现代化城市群体系，以全面提升质量、推动一体化进程和增强可持续性为重点，加快构建世界级、国家级和区域级三级城市群体系。“珠三角、长三角、京津冀城市群应定位为世界级城市群。远期看，长江中游城市群也有条件建成世界级城市群。成渝地区双城经济圈应纳入国家区域重大战略，以引领西部大开发和中西部地区的高质量发展，成为重要的增长极。”

“都市圈作为城镇化主体形态的重要性不容忽视。它既可以位于城市群内，也可以位于城市群外。”魏后凯认为，下一步，应建立一批不同类型的高品质现代化都市圈，以推进同城化和高质量发展为重点，着力提升创新能力、可持续发展能力以及国际竞争能力。

目前，我国已经建立了一批国家中心城市，但中心城市的空间布局仍需进一步优化。魏后凯注意到，东北地区尚未有国家中心城市。从空间布局优化和促进东北地区全面振兴的角度来看，有必要将辽宁省沈阳市纳入国家中心城市规划建设。

新型城镇化对扩内需稳增长意义重大

城镇化是现代化的必由之路，是经济增长的重要引擎和动力的重要来源。“城镇化涉及面广、拓展度深、带动力强，对于建设社会主义现代化来说，既是主要内容，又是重要支撑。”国家发展改革委原副秘书长范恒山说，要实现“十五五”时期经济社会发展目标，新型城镇化起着不可替代的作用，应着力从三个方面推进工作：

首先，以协同联动为指向，优化提升城市群和都市圈。应处理好“联”与“分”，进而实现“同”与“异”。所谓“联”，一是新老基础设施要联，且要做到同质同标；二是基本公共服务要联。所谓“分”，一是通过特色形成错位发展，二是协作共建产业链、供应链，三是通过合作联动共建共享战略性新兴产业、未来产业。

其次，以务实精细为指向，推动城市高质量发展。要以“发展力、愉悦度、安全性”三个维度评估城市高质量发展水平，同时要在三个方面下功夫推动务实、精细地治理：一是着力形成富有特色的成长性产业结构，二是务实构建精准管理、快速反应的安全保障体系，三是大力塑造、积极创造主动作为的发展氛围。

最后，以一体融合为指向，促进城乡共同繁荣发展。要通过改革推进农民进入城市、城市资源向农村输入双向流动，实现以城带乡、以工促农，加快农业农村现代化进程。关键是推动两项改革：一是户籍制度改革，相应建立进城农民公平享受基本公共服务的制度，让农民进得来、落得下、稳得住；二是农村推进土地“三权分置”改革，以此为城市优势企业、先进技术、现代经营模式以及其他有效资源进入农村创造条件。

新型城镇化是提振内需的重要抓手。有关研究表明，我国城镇化率每提高1%，将推动1300多万农村人口进入城镇，带动居民消费增长1.2个百分点。清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵表示，应通过制度设计和公共投入促使农村人口融入现代化经济生活，进一步提升经济总需求。

李稻葵建议，合理利用国债这一现代化公共金融服务工具。在合理评估中央政府金融净资产和国家信用空间的基础上，通过增发国债置换部分地方政府债务，缓释地方财政压力，并在此基础上专门增发“新型城镇化特别国债”，采取资金直达县级政府的方式，重点支持县城基础设施完善、基本公共服务供给和常住人口市民化等方面的发展。