化债攻坚迈向系统治理新阶段

自2023年7月启动“一揽子化债方案”以来，我国地方债务化解工作持续深入推进。两年多来，从隐性债务压降到融资成本下降，从专项债扩容到监管体系重构，化债攻坚已取得阶段性成果。近期，财政部组建债务管理司，标志着化债治理正从“攻坚化解”迈向“系统治理”新阶段。

业内专家表示，下一阶段化债重点，将在继续防风险、稳杠杆的同时，着力完善制度和长效机制，推动从阶段性化债成果向高质量、可持续财政治理转型。

债务化解成效初显

自化债方案实施以来，全国化债工作已推进两年有余，距离2028年实现隐性债务清零的目标进度过半。从化解存量到遏制增量，从降成本到防风险，各项指标均显示改革成效初步显现。

化债的第一步，是减存量、降成本。财政部数据显示，截至2024年末，全国政府全口径债务为92.6万亿元，其中地方隐性债务降至10.5万亿元，较2023年减少近4万亿元，取得实质性进展。财政部部长蓝佛安2025年9月12日在国新办发布会上表示，各地置换以后，债务平均利息成本降低超过2.5个百分点，可以节约利息支出超过4500亿元。

与此同时，专项债额度的扩充为化债提供了充足弹药。截至2025年8月底，一次性增加的6万亿元专项债务限额已经累计发行4万亿元。联合资信公用评级一部相关分析师对上海证券报记者表示，初步预计，通过债务置换，2028年之前地方需消化的隐性债务总额，将从2023年末的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。同时，化债降低了城投企业的债务风险，城投企业发债利差、综合融资成本均有较大幅度下行，发行期限有所拉长，短期流动性风险得到缓解。城投企业转型加快推进，通过置换融资平台承担的隐性债务，平台数量大幅压减。

在遏制增量方面，政策成效同样突出。华西证券发布的数据显示，2019到2023年，全国发债城投有息债务增速在10%以上。不过化债以来，城投有息债务增速得到较好控制，2024年增速降至5.5%，2025年中报进一步降至4.9%。

中国人民银行行长潘功胜在2025年10月26日表示，经过中央和地方各方面的努力，2025年9月末，全国融资平台数量和经营性金融债务存量较2023年3月分别下降71%和62%，风险明显缓释。更重要的是，债务置换不仅能够减轻地方债务负担，还可以让地方政府将原本用于化债化险的资金资源、时间精力和政策空间腾挪出来，用于支持经济发展和民生改善，实现“在发展中化债，在化债中发展”的目标。

债务治理体系迎来关键升级

在化债攻坚深入推进的同时，债务治理体系也迎来关键升级。11月3日，财政部宣布组建专司政府债务管理的新部门——债务管理司。

中诚信国际研究院院长袁海霞在接受上海证券报记者采访时表示：财政部债务管理司的成立，是我国政府债务治理从“分散应对”转向“系统治理”的标志性变革，是我国政府债务管理顶层设计的优化；债务管理司的职责涵盖中央和地方债务管理、债券发行兑付、隐性债务监控等，直接对地方政府隐性债务进行穿透式监管，通过整合原本分散于多部门的债务管理职能，构建起覆盖中央与地方、显性与隐性债务的“全口径、集中化”治理中枢，结束了此前的“多头管理”，有利于全方位统筹债务管理和加快建立健全与高质量发展相适应的政府债务管理机制。

联合资信公用评级一部相关分析师表示，从职责覆盖来看，债务管理司实现了中央债务与地方债务、显性债务与隐性债务、内债与外债的统一管理，呈现出全口径、系统化的债务管理架构，对于实现国债、地方政府法定债务及隐性债务的全口径债务管理，加强中央对地方债务的穿透式监管，实现中央与地方债务的协同治理具有重要意义。

与此同时，制度完善也为化债后续推进铺平道路。袁海霞表示，按照当前进度，“6+4+2”化债“组合拳”正稳步落地，明后两年将成为化债攻坚的关键窗口期。更完善的监管机制将帮助避免“一边化债、一边新增”的风险，为任务如期完成提供制度保障。

不过，分析人士也提醒，化债改革仍面临多重挑战：一方面，经济增长和财政收入的不确定性可能加大地方流动性压力；另一方面，部分融资平台转型质量不高，自主经营能力有待提升；此外，棚改等领域的自然到期隐性债务仍存在潜在风险。

如何巩固化债成果？

随着阶段性化债目标的逐渐推进，化债工作开始从风险化解向结构优化与发展提质延伸。业内人士普遍认为，巩固化债成果的关键在于实现增长动能与债务治理机制的双重转型。

一方面，地方财政需要提升“造血”能力。联合资信公用评级一部相关分析师表示，从长期来看，化债工作的可持续性，取决于地方经济能否形成自我造血的内生增长动力。要实现这一战略性转型，首先要建立覆盖全域、穿透式的长效风险监管机制，防止债务风险反弹；同时，要加快融资平台市场化转型，提升地方国企运营效率与抗风险能力。

另一方面，产业驱动将替代传统土地财政成为中长期基础。联合资信公用评级一部相关分析师表示，在土地财政收入下降的背景下，依托区域产业发展带动税收增长，将成为地方债务化解的中长期关键。通过培育区域特色产业集群、推进区域协同发展，可实现“产业反哺财政，发展反哺债务”的良性循环。

从宏观视角看，要进一步优化央地债务结构，实现中央与地方间的功能互补。袁海霞建议：一方面，在中央债务占比较低、负债率远低于主要经济体的背景下，适度提升中央杠杆水平，有助于提振信心、扩大有效需求，并降低整体融资成本；另一方面，要优化中央债务结构，明确普通国债与特别国债的功能定位，防止特别国债过度扩张、异化为常规赤字融资工具。

同时，应优化地方债务结构，适度提高一般债占比，平衡新增债与再融资债比例，合理安排期限结构，防止未来集中到期带来的偿付压力。袁海霞认为，应根据公共物品属性精准匹配债券类型，公益性项目由普通国债和一般债支持，准公益性项目通过专项债和特别国债融资，具备收益属性的项目则交由市场化机制配置，促进有效市场和有为政府相结合。