魏文享 | 帝国主义与民族主义碰撞中的现代城市实验

上海公共租界及其他各国在华租界，本质上是不平等条约体系之下，由列强政府、在华使领机构、侨民、企业、社团甚至军队构成的带有殖民性质的特殊统治形态，是列强在华政治、经济利益的聚合空间。所谓“国中之国”，关于“自由市”或“自治市”的争论，都指出了租界是对中国国家主权及现代国家完整性的侵害。但仅停留于此显然不够，上海公共租界在当时的吸引力，以及存留至今的市政建筑及历史印迹，都在提醒我们，租界并非飞地，而是在上海城市的肌体和土壤之中生发，且顺应了晚清以来上海在区域及全球经济格局中崛起的大势。在这一中西新旧混杂的特殊空间，人群、制度、文化、生计诸要素交织互动，营造出充满矛盾、冒险与活力的全球化城市场域。换言之，上海公共租界的演化，也可以说是在帝国主义与民族主义碰撞中的一场现代城市实验。

学界关于上海租界及工部局的研究极为丰富，在帝国主义、民族主义及现代化的叙事之下，对于租界的性质、民族运动、租界的管理、城市的变迁均有讨论。在“上海学”“上海史”的研究中，租界与整个城市是连为一体的。现代化的脉络，与帝国主义、民族主义要素并不是隔离的，恰是在外侨与华人、西方与中国、传统与现代、全球化与殖民化的碰撞嵌合中不断形塑向前。郭淇斌博士著《上海工部局权力变革研究》是租界史研究的新成果，以其博士学位论文为基础修改而成，体现了他对这一问题的最新思考，对于已有研究也有回应。

本书以公共租界的管理机构工部局为主体，以权力为核心，回归到关系、过程和事件之中，讨论公共租界内部权力结构的建构与扩张，以及外部权力关系的博弈和制约，揭示出工部局如何在多方关系竞合中攫取租界空间的城市管理权并建构起现代城市管理体系，如何整合税收资源和华洋利益来推动租界公共事业发展，以及如何综合运用市政、外交、司法等方式来拓展在华殖民利益等问题。

这一思路在一定程度上突破了以往研究组织机构时惯有的结构—功能主义的局限，循着权力建构及运行的脉络，可以更好地贯通民族主义和帝国主义视野下诸要素的互动关系，理解租界城市管理体系的构建路径。基于书中所论，权力变革的核心是租界城市空间的管理权，他实际上将工部局的权力分为权力建构、权能分工、税收控制、权力运行等几个环节。权力建构首先要解决合法性权威问题，在租界的问题上存在两个维度：一是外部的权力构建，二是内部的权力构建，与书中上、下篇的架构是相对应的。

从中国的国家主权及平等的国际规则而言，租界管理当局毫无疑问是不合法的，但英美在不平等条约及治外法权之外，将最初的外侨居留地逐步扩大为自治的城市街区，其中有着较为复杂的政治及法律运作。租界管理当局的权力基石仍是允许开设租界的不平等条约以及与上海地方签订的《土地章程》，在购地权、租地权、居留权的基础上形成了租界区域的自治管理权。通过《土地章程》的不断修改，其地理空间还在不断扩大。这一殖民权力自始至终还要受到中国政府及其本国政府的制约。清政府最初抱持华洋隔离政策，但租界很快成为华洋混杂之地。清末民初的华人民族主义运动，对于租界的司法权、警察权等也形成一定压制。而英国政府、驻华公使及领事都希望保持对租界的控制，也将之纳入英国的海外殖民司法体系之中。

在租界内部的权力建构方面，亦分几个层次。1846年在英国领事主导下成立的英租界道路码头委员会和外侨租地人会议，分别扮演着临时的市政机构及立法机构的角色，从而初步形成了类似于欧洲自治城市的权力结构。1854年7月，上海英租界正式组建了工部局，设立董事会及总办，组建警务、财务等组织。到1863年，英美租界合并，工部局“自由市政府”的野心更加明显。到1869年，新修改的《土地章程》将“租地人会议—道路码头委员会”的租赁人授权关系转换为“纳税人会议—工部局（董事会）”关系，从而加强了工部局在租界内部的“合法”授权，其市政权力和征税权力大为扩张。经此，工部局获得两项重要的资源控制能力。

其一是其管理对象由最初的少数外侨租地人、外侨，扩展为租界内的全体华洋居民。在战争和动荡之中，租界内的秩序相对稳定。工部局推行的公共事业建设，以及内部形成的人口、产业、服务、安全的相互依存，使租界内形成了较为奇特的中外利益共同体。在这一共同体中，外侨与华人的地位并不平等，纳税人会议也是以西人为代表。工部局不断通过各国驻沪领事向上海道台施压，逐步攫夺了上海地方政府对租界内华人的实际管辖权。直到1920年，在上海总商会力争之下才有纳税华人会的组织。

其二是征税权的扩张。租界初期是由道路码头委员会对内部的租户实施“公同商捐”及摊派，用于基础设施建设。后开始征收土地税、码头捐、房捐、执照捐等，获得了稳定的税收来源。征税对象，也由最初的外侨租户，扩展为租界内的全部华洋人员。其中，华人所提供的税收不断提升。书中对于征税权的梳理，关注到了税收强制权的问题以及税收与选举权的关系问题。由最初的“公同商捐”，到此后《土地章程》修改，工部局获得了自主征收新捐税的权力，且可依据司法判决，强迫欠税者纳税，也有权强制收取执照费。租界税收与选举权的关联，对于华界及商民的税收心理产生触动。在商会及商民的税政参与之中，就开始将纳税人的义务与权利联系起来。但需要注意的是，不论是外侨还是华人，对于工部局的征税行为都存在抵制态度，逃税行为较为普遍。及至英国驻华高等法院的建立，在司法上赋予工部局征税权更高的权威。租界内纳税人的权利不是普遍平等的，外侨居于主导地位，显示出其殖民特权的本质。租界的存在，使中国政府丧失大量税源，同时也形成了华洋不同税的情况。

经由外部的权力建构，工部局在外交及政治上确立了租界管理者的地位；经由内部的组织及制度授权，工部局获得了租界内人口及税收资源的控制权。在厘清权力建构脉络的基础上，书中对警察权、征税权、筑路权及其中的华洋争夺问题进行了讨论。在权能分工上，原来各项自治性的委员会渐被工部局各职能部门替代。在运行和治理方面，书中重点讨论了关于公共秩序、公共卫生、市政建设等方面的问题，租界的“现代性”也有了具象的依托，大量华人涌入租界，是从生活和实利角度的一种选择。虽然这并不阻碍华人民族意识的觉醒，但对长居其中谋求生计的华人而言，也需遵守工部局现代城市的规训。

权力在本质上是一种社会关系，体现为支配性和影响力。理解权力的形成及运行，需要保持整体和系统的思维。书中对于权力运行中的关系、制度、事件关联问题保持着认知上的敏锐度。在租界内部，工部局与纳税人会议、各职能部门，华人与各国外侨，总董及董事等，其立场、利益及观念等，存在复杂的分合互动。关于华洋共同利益及纳税人会议授权问题的讨论，对于理解租界内的“公共性”“现代性”“殖民性”的问题有重要启发。在租界外部，工部局与中国政府、上海地方存在着鲜明的帝国主义—民族主义冲突，在警察权、征税权、筑路权、司法权问题上有着直接矛盾，但二者在维护秩序方面也不无合作。工部局也是英国海外殖民管理体系中的构成部分，英国政府、公使及领事是其在国际及外交维度的倚仗，这些机构对工部局具有更高的管理监督权。其目的是既要防止租界的“中国化”，也不允许其变为“自由市”，随时可能否决工部局的管辖权，始终保持控制。书中对于制度，重点关注的是《土地章程》及英国的殖民司法制度等，由此可以把握工部局的权力范围及司法形态。书中对于人物和事件的论述非常生动，关于阿礼国、霍恩比、樊克令、贾尔德以及曹锡荣案的讨论，将不同主体关系、权力运行的实态展示出来，从中也可清晰看到英国政府在租界管理中的权力穿透力。

基于工部局权力变革的讨论，本书将租界空间内外的关系、利益、制度、人事因素连接起来，明晰了工部局市政管理权的形塑过程及其作为。将之与学界已有研究对话，在以下方面还具有启发性，也有进一步拓展的空间：

其一是关于帝国主义—民族主义视野下的全球化、殖民化与现代化要素问题。在中国近代国家的构建过程中，这是最大的外部挑战及内部的压力因素。在国家主权及外交关系维度，对租界殖民性可以作出明确判断。但在关涉利益、生计、观念、权利、文化等具体事项时，这两者间的关系极为复杂。更多时候，呈现出来的是全球化、殖民化及现代化要素的交错共生形态，在租界内部尤其如此。如何进一步去探究中西新旧要素在城市公共事务及日常社会生活中的互动方式，极具学术吸引力。

其二是现代城市的公共管理及公共建设。工部局市政管理权的形成，是不平等条约体系及各方共同利益下社会形塑的结果，其本身的法律及社会“合法性”授权亦非完整，内部亦非平等，但其中蕴含的城市管理权力的民意逻辑仍值得思考。这一逻辑的核心是税收问题，关于征税权的博弈，本质上是对于税收的权利及义务关系的重新定位，对于传统缴纳皇粮国税的思想是有所触动的。工部局立足于城市的人口及经济，发展出符合城市建设需求的税收体系，对于近代中国的城市财政构建颇有启发。税收的公共性除了体现在法定同意的法理基础，更体现在财政支出上。工部局对于租界内市政、卫生、教育、治安等问题的投入及建设成就，是其管理权得以维系的社会根基。

其三是关于列强在华殖民体系的建构问题。工部局所管理的租界空间，是列强在华军事、政治、外交、经济、文化及外侨群体力量共同营造的特殊权力场域，亦汇集了西方在华的人口、产业及各类利益。西方在华各类势力包括侨民、企业等，扎根租界攫取大量利益。诸多利益、资源，也与部分华人形成共生态势。如果放诸各国在华租界及各通商口岸范围，在军事外交强力保护之下，经由企业、侨民来进行扩展市场经营，又经由租界的制度及秩序隔离来保障庞大的在华利益，实为列强惯常的殖民统治技术。

在近代中国的历史进程中，租界是中西新旧聚合的浓缩之地，其冲突融合都更加显性，也更加直接，是透视近代中西关系及现代城市变革的重要对象。这也正是租界史研究的学术引力所在。

本书为郭淇斌《上海工部局权力变革研究》序言，《中华读书报》2025年11月12日第10版已刊。