上研院观察 | 援助终结了吗？国际发展合作转型与中国角色

来源：上海国际问题研究院

援助终结了吗？

国际发展合作转型与中国角色

非洲研究中心

周玉渊

21世纪第三个十年，全球南方特别是非洲正面临可能是21世纪以来最严重的发展安全挑战，然而，作为最稳定的发展融资来源，援助似乎正在被抛弃。一些大国领导人及其战略层毫不掩饰对援助的“厌恶”，而非洲等发展中国家平静甚至“庆幸”这一刻的到来。像对其他全球多边议程不满一样，援助者和受援者在改革援助上再次形成了“共识”，告别援助的时代似乎已经到来。

一、向援助告别？

二战后，以马歇尔计划和“第四点计划”为肇始，国际发展援助成为美国对外关系的关键部分，并以此引领并塑造了美西方与广大发展中国家的关系。从早期的战略援助，到世界银行推动的“基本需求”导向的援助，再到新自由主义或“华盛顿共识”主导的“经济结构调整计划”，最后发展成为一项宏大的全球发展议程，援助的动机和路径一直在演变。其信仰基础是理想主义和多边主义，所以，当这一基础走向崩塌时，援助终将回归现实。

传统援助者对援助的长期不满正演变为革命性行动。2025年，特朗普2.0政府关闭美国国际开发合作署，大幅削减对外援助，停止了超过70%的援助项目。经合组织（OECD）发展援助委员会（DAC）成员国中11个国家在削减援助预算，其中四大主要援助者美国、德国、法国、英国等的预算都出现了大幅下降。

非洲对传统援助者的后退早有准备。上个世纪80年代后的发展危机催生了国际社会对非洲的大规模发展援助，导致净官方援助资金在很多国家国民收入的占比一度超过了20%。然而，大量的援助也赋予了外部政策干预的筹码，在许多人看来，有条件的援助对非洲的伤害远大于其贡献。在“非洲失去的十年”的讨论中，“经济结构调整计划”备受指责。呼吁“无援助的世界”、寻求贸易投资替代援助，提升非洲国家的自主发展能力而非过度依赖外部，构成了21世纪非洲国家发展的信条。当前，净援助资金在非洲GDP的比重平均只有3%，官方发展援助在非洲主要资金来源中的占比为10%，比每年侨汇收入还少。

在非洲国家看来，援助资金的减少并不是至暗时刻，相反，正被视为非洲实现自主发展的历史机遇。西方大规模削减援助正推动非洲重新反思援助、发展融资和国际债务。对内，非洲国家聚焦于非洲内部的融资动员，包括增加税收、创设非洲自身的多边融资机制；对外，继续推动全球治理改革，聚焦国际发展融资和债务可持续性框架改革，包括债务处置、国际货币基金组织特别提款权（SDR）分配、主权信用风险评级和可持续、可负担的国际融资等。

二、世界真的不需要援助了吗？

当前，援助有效性的争论正在被援助无用论压制。2025年是否将成为“援助终结”的元年，还不得而知，但剧烈变革的时代已经来临。

第一，去西方中心化主导着这一变革进程。在一个地缘政治游戏日益回归的时代，全球发展需求的多元化、全球治理的碎片化、战略优先伙伴的重组化，正重新定义国际发展合作及其功能。现实主义取代理想主义，国际发展合作作为一个全球议程的相关性在降低，作为国家独立政策工具的作用正在消失。战略化或国家优先，而不是人道主义，成为国际发展合作转型的根本驱动力。当发展合作符合或有助于国家战略时，援助才有望被塞进国家政策工具箱。

第二，发达国家长期实践建立起的规范和标准吸引力大大削弱。传统援助者建立的国际援助的议程、规范和标准不再成为发展共同体的唯一标准，援助的道德标榜、规范塑造和软实力效应正大大降低。这集中表现在三个方面：

一是国际发展宏大叙事遭受质疑。全球多边主义正面临危机，当国际社会构建起的一套目标长远、雄心勃勃的发展愿景和行动方案被大国意愿和地缘政治轻易左右时，其关于全球发展和人类愿景的叙事在国家层面的执行就大打折扣了。

二是治理规范被“交易型合作”取代。曾经，作为补充性、辅助性的援助资源被赋予了过高的政治功能，变成了政治治理（而非发展）的工具。大规模的实践表明，通过援助实现西方国家期待的国家治理的范式往往会导致预期外的结局。当前，援助的体量和应用场景正在发生深刻变化，基于轻量化、需求导向和交易合作的援助需求正在成为趋势。

三是国际援助学习进程中断。非经合组织DAC援助者可能不会再将西方发达国家的援助作为学习和效仿的榜样，中国、海湾国家等新兴援助者提供的更多是基于自身实践的援助，构成了国际发展合作的多中心范式的基础。

第三，国际发展很难再重建一个中心化的体系。重新认识和定义发展是必要的：一是以增长和发展为导向的经贸合作无疑是国际发展合作的根本。援助本身并不会带来增长和发展，真正的增长依赖贸易和投资，依赖援助者和受援助者的政策牵引和基于市场和规律的资金流动。二是全球北方和全球南方的对话和融合，接纳不同范式，而不是基于地缘政治思维的简单划界，可能更能带来发展效果。三是在“失序的世界”寻求新的平衡机制，改革国际发展合作机制是发达国家、发展中国家的新共识。

未来的国际发展合作本质上是发展与合作的回归，其依赖发展导向，更取决于合作本身。传统援助者定义了援助时代的发展，新国际发展合作推动者正在用成功实践定义新国际发展合作。期待重新建构一个宏大的叙事框架和治理体系已不现实，国际发展合作将被重新定义为一个去中心化、多元化、基于需求-供给的交易型合作体系。这一体系不是一个自上而下的治理框架，而是一个多中心、扁平化、类区块链的新形态，少边化、定制化、私人化和交易化大概率将是未来援助的基本型态。

三、中国的角色是什么？

中国在国际发展合作中的角色一直备受争论。在21世纪初援助鼎盛时期，作为受援国，中国的发展为援助的有效性提供了成功的注脚；作为援助者，中国与西方国家的“差异性”又使中国被认为是传统发展援助体系的“破坏者”，经常被作为传统援助者援助失效的替罪羊。中国一度在学习和效仿传统援助者的国际发展合作理念和实践，在2000年新千年发展目标出台后，中国也开始提供“现代意义”上的发展援助，中非合作论坛历届峰会都将提供援助作为重要举措，包括减免债务。后来成立的中国国际发展合作署更是中国学习西方大国发展合作的表现。一段时期内，中国与西方国家在国际发展合作上也开展了密切合作，包括在非洲探索三方合作和多方合作。然而，后来为什么两者之间的隔阂越来越明显，最终演变成为两种不同的发展模式？

传统的解释往往归因于政治体制和价值观差异，但这种解释忽视了中国对非合作或者南南合作的底层逻辑。这一逻辑可简单归纳为两点：一是非洲需求导向，而非大国竞争导向；二是中国实际供给能力。前者使中国的资源投入更有目标，也对当地能产生更大的效果；后者事实上决定了中国对非合作的方式，“互利共赢”不是口号，是中国对非合作的核心逻辑。中国是基于自身的需要和能力来设计政策工具，特别是融资工具。

中国的政策性和开发性金融，既参照优惠性信贷等国际惯例，也积极探索商业性合作，同时尽可能提供优惠。这种混合模式形成了与传统发展融资的区别：传统援助者是援助主导，而中国则是发展融资主导，很大程度上保证了资金使用的用途和效果。近年来，海湾国家在非洲的投融资与中国的做法非常相似，其取得的快速进展证明了非洲国家对这种模式的认可度。事实上，近年来西方国家对开发性金融工具的重视，也是这一现实的重要反映。

我们正处于一个可以不要援助，但发展合作是不可或缺的时代。这一现实超越了传统的援助逻辑，立足于贸易、投资、产业与技术转移的国际发展合作范式。相比于国际发展合作，更大的问题是稳定的政治经济环境对于国际发展的重要性。对于处于全球政治经济金融体系边缘的国家而言，一个稳定和和谐的国际环境远比资源动员和投入重要的多，因为一场发生在世界某处的危机就可能轻易使援助的成果、国际发展合作的成果付之一炬。这凸显了危机预防和管理的重要性。如果真的关心非洲等发展中国家的发展安全，立足全球发展的危机管控和稳定机制尤为重要。这不仅需要领导人的战略远见，更需要务实的战略沟通和行动。

本期编校：张 沛 　李 忻 　陈 雪