赵伟：如果“对等关税”被判违法？——美国最高法关税辩论分析

赵伟、陈达飞、赵宇、李欣越、王茂宇 （赵伟系申万宏源证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

摘要

11月5日，美国最高法院就特朗普IEEPA对等关税举行口头辩论，支持与不支持对等关税的大法官比例为3:6。如果对等关税被判违法，对美国贸易政策和资本市场意味着什么？

一、热点思考：如果“对等关税”被判违法？——美国最高法关税辩论分析

（一）对等关税可能如何判决？违法概率上升，但或延后生效

美国最高法举行关税辩论，6人支持对等关税违法，3人支持合法。支持违法的主要理由是：1）关税权力属于国会；2）违背清晰授权原则；3）IEEPA立法初衷是为约束总统权力，而非扩张总统权力；4）已有专门的法律工具加征关税；5）加征关税与紧急威胁的范围和强度不匹配。

最高法判决可能有三种情形，违法+延后生效的概率较高。情形一（高概率）：判决违法，但可能延后生效，给政府缓冲，避免冲击公共秩序；情形二（概率中等）：部分违法，最高法可能放行芬太尼关税；情形三（概率最低）：最高法推翻下级法院判决，承认对等关税合法性。

（二）特朗普可能如何应对？普遍退税概率低，现金发放难度大

若对等关税失效，特朗普或切换至232、301及338条款加征关税，短期内或用122条款的全球关税过渡。美国现有9项正在调查中的232关税，覆盖进口规模5444亿，多数于明年上半年提交报告。338条款可最高加征50%关税，但历史上未曾使用，存在新的法律风险。

关税全面退还的概率较低，定向退税概率较高。参考司法救济平衡原则，救济范围必须与原告的伤害匹配，退税或仅限于原告及已保全抗辩的进口商品，全面、自动的退税或不受法律支持。特朗普8月以来提出将关税收入发放给居民，但财政支出需先通过国会立法，程序难度较高。

（三）明年关税格局或有何变化？关税力度或难以再达到对等关税的量级

美国关税收入格局中，对等关税占45%，301关税占18%，232关税占17%，基础关税占19%。2025财年，对等关税收入890亿美元，其中全球基准对等关税516亿，对华芬太尼关税289亿；301关税351亿，均为对华征收所得；232关税共342亿，其中汽车及零部件关税259亿。

截止到7月，美国对全球有效关税税率为9.75%，对中国有效税率最高，达40.4%。美国对孟加拉国有效关税税率24.6%，日本14.8%，韩国13.1%，德国11.2%，意大利10.7%。从关税收入来源国看，中国贡献了关税总额的36%，墨西哥占关税总额的7.6%，日本占6.4%。

若对等关税违法，美国关税力度或难以再达到同等量级，基准情况下，关税规模或下跌25%。对等关税失效后，若启用122条款过渡，关税力度短期可基本不变；但122条款失效后，若依赖232与301条款，美国关税税率或由9.75%降至7.3%，关税收入或下跌25%至2554亿。

风险提示

地缘政治冲突升级；美国经济放缓超预期；美联储超预期转“鹰”

报告正文

11月5日，美国最高法院就特朗普IEEPA对等关税举行口头辩论，支持和不支持对等关税的大法官比例为3:6。市场预期对等关税被判违法的概率大幅上升。如果对等关税被判违法，对美国贸易政策和资本市场意味着什么？

一、热点思考：如果“对等关税”被判违法？——美国最高法关税辩论分析

（一）对等关税的合法性：违法概率上升，但或延后生效

美国最高法院举行关税辩论，6人支持关税违法，3人支持合法。11月5日，美国最高法院针对对等关税举行口头辩论，6名大法官（3名自由派+3名保守派）对特朗普援引《国际紧急经济权力法》征收对等关税持怀疑态度，主要理由是：1）关税权力属于国会；2）违背重大问题与清晰授权原则，对等关税是重大的经济与政治问题，若国会授权给总统，应当在法律中有清晰授权，但IEEPA文本中没有出现关税的明确词汇；3）IEEPA在1977年立法是为约束总统权力，而非扩张总统权力；4）已有专门的法律工具加征关税，如122等条款；5）加征关税与威胁的范围和强度不匹配。3名保守派法官倾向于支持对等关税合法。主要理由是：1）IEEPA允许总统规范进口，关税是最传统、最直接的规范进口的工具；2）关税与进口许可费在经济效果上类似，而许可费存在合法的判决先例；3）总统在外交与国家安全领域享有更大空间，对总统更应当适度尊重；4）IEEPA对总统的紧急授权比一般授权更宽泛。

参考以往类似重要性的判决，预计最高法院12月前后做出判决。对等关税双方都要求尽快裁决，最高法院也已同意受理并批准加速。口头辩论后，可参考以往判例评估最高法院判决时间，如1976年福特总统石油进口许可费案件（此案在辩论中被明确拿来举例），1976年4月20日辩论，6月17日判决，间隔2个月；2024年特朗普科州竞选资格案，2月8日辩论，3月4日判决，耗时25天；2024年特朗普总统刑事豁免案，4月25日辩论，7月1日判决，间隔67天。间隔多落在1-2个月左右。最晚情形下，最高法院一个审判期从每年10月的第一个星期一开始，持续到次年6月下旬至7月上旬，最高法院判决时间不得晚于2026年6月底。

判决可能存在三种情形，关税违法、延后生效概率较高。

情形一：对等关税违法，但违法判决可能延后生效，给政府缓冲时间（概率45%–55%）。基于前文阐述的违法理由，最高法院可能维持对等关税违法判断。关税调整牵涉海关征收、企业申报、退补税流程等，法院基于公共秩序考量，可能留出缓冲期，给政府切换法律的时间，减少对经济的瞬时冲击。在此期间，对等关税可继续征收。例如1982年联邦破产法院案，最高法院违法判决两次延后生效，合计近6个月。

情形二：对等关税部分违法，最高法可能只放行芬太尼关税（概率20%–30%）。法院可能在加征关税的动因上作区分，与芬太尼挂钩的关税措施更容易被视为合法，因IEEPA要处理的是不同寻常的外部威胁，芬太尼问题相对符合；与贸易逆差挂钩的全球10%对等关税可能被推翻，因其目的可能不合法，措施不匹配。

情形三：推翻下级法院判决，承认对等关税合法性（概率10%–20%)。最高院在外交、国家安全问题上有尊重总统裁量权的先例，考虑到口头辩论风向，以及近年来对行政越权的警惕，这一情形可能不占主流。需要强调的是，最高法院共和党保守派占比高，但保守派的偏好其实更容易对特朗普不利。最高法院6个保守派是“制度型保守派”，而非是“政治型亲特朗普派”。保守派核心主张是清晰授权原则与重大问题原则，对具有重大经济与政治意义的行政措施，要求国会以清晰的法律文本授权，特朗普的对等关税措施与之明显背离。

（二）特朗普可能如何应对？普遍退税概率低，现金发放难度大

若IEEPA败诉，特朗普政府会转向既有的专门关税法源，232、301、338条款为主，短期内用122条款过渡。1）《1974年贸易法》122条款，总统可加征不超过15%的临时进口附加税，150天后需国会续期，对所有国家适用，是能最快兜底维持关税征收力度的法定工具，但时效极短，需要后续法源接续。2）《1930年关税法》338条款，如果总统认定某国歧视美国，可对该国产品加征最高50%的报复性关税，无需正式调查，生效快。迄今为止美国未真正使用过338条款，存在新的诉讼风险。3）《1962年贸易扩张法》232条款，由商务部发起232调查，最迟270天向总统报送结论；总统再在法定窗口内决定并实施关税。美国已实施的232关税有：汽车与部分汽车零部件25%，钢铝关税50%，铜及衍生品，加征50%；家具25%；木材10%。4）《1974年贸易法》201条款；5）《1974年贸易法》301条款。

若对等关税违法，定向退税概率较高，普遍退税不被法律支持。首先，广泛的、自动的、面向所有进口商的追溯退税，概率较低。法院下达的救济命令（退税等）遵循衡平法则，救济范围必须与原告的伤害匹配，只直接救济原告当事人，难以自动扩展到所有非当事人。在2025年的特朗普诉CASA案中，最高法已做出判决，收紧全国性救济。即便关税被判违法，退税也更可能仅限原告当事人，而不是全国普适的自动退款。其次，除原告方以外，已保全或已抗议的进口商品可能获得退税。根据美国海关法，关税结算后180天内可提起抗议的，在及时抗议、或结算暂停的情况下，较有机会获得退税。

特朗普无法直接将关税收入发放给民众，需先经过立法同意。特朗普在2025年8月、10月多次表示可能把关税收入以现金形式发放给居民。根据拨款条款，财政支出必须有预算法律作依据，总统无权用行政手段直接发钱。国会议员于7月28日提出了《美国工人返利法案》，提出将关税收入按每人600美元的标准返还，但截至11月8日，法案仅处于提出阶段，尚未通过。即使特朗普尝试预算和解的路径，也要过伯德规则、预算记分与党内纪律，政治与程序难度都不低（可参考《美丽大法案》的通过过程）。

（三）明年关税格局或有何变化？关税总体力度或有所下降

美国当前关税格局，对等关税占45%，对华301关税占18%，232关税占17%，基础关税占19%。美国2025财年关税收入约1959亿美元，去年为881亿。从关税收入构成看，2025年财年，美国301关税收入351亿美元，均来自对华301关税；232关税收入共计342亿美元，其中汽车及零部件关税259亿美元，钢铁关税48亿美元，铝关税30亿美元，铜关税5亿美元。对等关税收入共计890亿美元，其中全球基准对等关税收入516亿，对华芬太尼关税收入289亿美元，对墨西哥芬太尼关税57亿，对加拿大芬太尼关税19.7亿美元。

美国平均关税税率9.75%，对华有效税率最高，对中国商品征收的关税占总关税的比重最高，达36%。截至7月 ，美国对全球平均关税税率为9.75%，其中对中国关税率为40.4%，美国对孟加拉国关税税率24.6%，阿联酋17.3%，日本关税14.8%，韩国13.1%，德国11.2%，意大利10.7%，越南9.24%。从关税收入来源国看，中国贡献了关税总额的36%，墨西哥占关税总额的7.6%，日本占6.4%。

若对等关税被判违法，在现行法律框架前提下，靠301+232+122+338的组合很难重新达到对等关税的量级，基准情形下，关税规模或下跌25%。可区分以下几种情形讨论。

情形1：若IEEPA对等关税被判全面违法，美国仅保留现有的232、301等关税不变，不再采取其他增量措施，预计美国有效关税税率或降至3.3%，对华关税税率降至20.4%，年化关税收入降至1166亿，下跌66%

情形2：若IEEPA对等关税被判全面违法，美国使用122条款对全球加征15%关税进行过渡，持续150天。在此期间，美国有效关税税率可维持在9.57%，对华关税税率35%，年化关税收入维持在3360亿美元，与IEEPA关税效果较为接近。

情形3：122条款失效后，若美国使用338条款，最高可加征50%关税，美国关税规模及税率可基本不受影响，但考虑到338条款未曾被启用，一旦大范围实施，新的诉讼风险或将产生。此外，使用338条款需证明他国对美国存在歧视行为，对盟友国恐难落地，最终实施范围或仅能针对个别贸易对象。

情形4（基准情形）：122条款失效后，若美国扩大232条款与301条款范围，也难以完全弥补缺口，美国现有9项正在调查中的232关税，若明年全部落地生效，或产生1361亿美元收入，或再对华301关税再度升级(以20%税率估算)，美国关税量级也可能下跌25%至2554亿美元，难以达到对等关税的量级，但对中国的税率仍可能上升。

风险提示

1、地缘政治冲突升级。俄乌冲突尚未终结，地缘政治冲突可能加剧原油价格波动，扰乱全球“去通胀”进程和“软着陆”预期。

2、美国经济放缓超预期。关注美国就业、消费走弱风险。

3、美联储超预期转“鹰”。若美国通胀展现出更大韧性，可能会影响美联储未来降息节奏。