释法析理：行政程序“事前取证”与“案卷排他”原则的法律适用

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行政行为的合法性不仅取决于实体内容的正当性，更依赖于程序过程的规范性。

在行政法的程序规则体系中，“先取证，后决定” 原则与案卷排他性原则是支撑行政程序正义的两大核心支柱。

【法律问题】实践中，行政机关未查清事实便仓促作出决定，或依据未记录在案的“隐性证据” 作出处置，是否会导致行政行为因程序违法被撤销？

“先取证，后决定” 原则规范行政机关作出行政行为的前置程序，案卷排他性原则界定行政行为合法性审查的依据范围，二者共同构成了行政机关权力行使与司法机关合法性审查的双重约束。

本文深入辨析两项原则的联系与区别，探讨司法实务中的具体适用规则与实践指引。【以法为剑】文章专注于普法，个人观点，仅供参考）

一、“先取证，后决定” 原则的法律含义

1、“先取证，后决定” 原则（“事前取证”原则）是行政程序的基础性原则。

简单来说就是行政机关事前取证的义务。指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的行政行为前，必须全面、客观、公正地调查收集相关证据，查明案件事实，在证据确实充分、事实清楚的前提下，才能依据法律规定作出行政决定。

该原则三层核心要求：

1）时序性要求：证据收集必须发生在行政决定作出之前，行政机关不得在作出决定后再补充收集支撑该决定合法性的主要证据。

2）事实认定为基础的要求：行政决定的作出必须以已收集的证据为事实基础，无证据支撑的事实不得作为行政行为的依据，即“违法事实不清的，不得给予行政处罚”。

3）决定启动的前提性要求：对于需要调查取证的行政行为，调查程序未完成、关键证据未固定前，不得启动决定程序。

2、“先取证，后决定” 原则的法律依据：

《中华人民共和国行政许可法》第48条、《中华人民共和国行政处罚法》第65条，行政机关应当根据听证笔录作出决定。

《行政处罚法》第30 条规定 “给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，明确了行政处罚领域的事实查明义务。

《行政诉讼法》第34 条规定 “被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，从司法审查角度反向强化了行政机关事前取证的义务。

《行政复议法》第24 条规定 “在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”，印证了 “决定前必须完成取证” 的核心要求。

《行政诉讼证据规定》第60 条明确，被告及其诉讼代理人在作出行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。

二、案卷排他性原则的法律含义

1、案卷排他性原则是行政行为合法性审查的核心规则。

是行政机关作出行政行为的全部依据（包括证据、事实认定、法律适用理由）必须完整记录在行政程序中形成的“行政案卷” 内。“行政行为合法性审查以行政程序形成的案卷为唯一依据”。

在行政程序中，行政机关只能以行政案卷所载事实为依据作出行政决定，当事人未知悉和未论证以及未记录的案卷外证据材料不能作为定案依据；进而在行政诉讼中，审查行政行为合法性时，仅能以该行政案卷为唯一依据，法院通过审查行政案卷对行政决定的合法性加以判断。

该原则包含的要求：

案卷的完整性要求：案卷需全面记录行政行为，行政案卷需全面收录行政程序全流程材料和全部依据（证据、事实、理由）。

依据的排他性要求：行政行为的作出只能以案卷内记录的证据和事实为依据。未记录的证据视为未经过法定程序收集，本质上未经过行政程序的合法固定与公开，不得作为合法性依据。

案卷唯一依据要求：复议与司法审查的范围严格限定于行政案卷，不得超出案卷范围去探寻所谓“客观事实”，“禁止事后补证”，未记录在案卷、依赖私下获取，事后补充、未公开的证据（口头信息或材料），不得作为认定行政行为合法的依据。

依据一致性要求：行政行为的最终结论（如不立案、处罚决定）必须与案卷中的证据、事实和法律依据直接对应，不得出现“理由与案卷矛盾” 或 “未说明案卷依据” 的情况。

2、案卷排他性原则的法律依据

《行政诉讼法》第34、35条规定行政机关承担举证责任，禁止其在诉讼中自行收集证据；本质上限定了审查范围为行政机关作出行为时的案卷材料。

《行政诉讼证据规定》第60、61条列举案卷外证据的典型情形，并规定不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据，强化了案卷的排他效力。

《行政复议法》第48 条规定“被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料”，明确复议审查仅以被申请人提交的作出行政行为的案卷材料（证据、依据和其他有关材料）为基础。

三、“先取证，后决定” 与案卷排他性原则的法律辨析

1、二者均以程序正义为核心价值， 均适用于所有影响行政相对人权利义务的行政行为，通过规范行政机关的证据收集与行为依据，限制行政自由裁量权，防止“暗箱操作”，保障行政行为的合法性与公正性。

2、区别辨析：“先取证，后决定”是案卷排他性原则的前提和基础。只有行政机关严格遵守事前取证要求，确保所有定案证据均在决定前收集，才能形成内容完整、依据充分的行政案卷；而案卷排他性原则是“先取证，后决定” 的保障和延伸。

“先取证，后决定”适用于行政程序作出前，侧重于作出行政行为的过程顺序，保障行政行为的事实基础合法性。

案卷排他性原则适用于行政程序作出后的复议与司法审查阶段， 侧重于行政行为合法性审查的依据范围，保障行政行为的依据公开性与可追溯性。

四、违反“先取证，后决定” 与案卷排他性原则的法律后果：

1、“先取证，后决定” 原则的司法审查：

审查行政机关收集证据的时间是否在行政决定作出之前；审查在决定前收集的证据需达到“事实清楚、证据确凿” 的标准，支撑行政行为所认定的事实。审查是否违反禁止性规则（行政机关在作出行政行为后，不得自行补充收集主要证据）；

违反“先取证，后决定”原则的，行政行为因“事实不清、证据不足” 被撤销或确认违法。

2、案卷排他性原则的司法审查：

行政案卷的完整性审查（审查行政案卷是否包含行政行为作出的全部依据）；卷外证据的绝对禁止采信规则（禁止行政机关依据案卷外未公开、未记录的证据作出行政行为）；当事人阅卷权的保障审查（行政机关是否依法保障行政相对人的阅卷权）

违反案卷排他性原则的，案卷外证据将不被采信，行政行为因“依据未记录在案”导致 “事实不清、证据不足”的将被撤销。

3、例外情形：

1）“先取证，后决定” 原则的例外：紧急处置、公共利益特别需要等情形下可简化取证程序，但需事后补正。

2）案卷排他性原则的例外

相对人认可的案卷外证据、官方认知的事实、紧急情形下的必要证据等。

我国的行政诉讼制度设计中，法院更具职权主义倾向。根据《行政诉讼法》第40条，法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。在实质性化解行政争议的政策背景下，更强调法院通过依职权调查取证以查明案件事实。这为法院援引行政案卷之外的证据提供了规范依据和政策指引。

（作者：王洪ˡᵃʷʸᵉʳ【以法为剑】 云南恒志律师事务所）