林鸿潮：领域“基本法”的功能承载与发展空间 | 现代法学202505

【作者】林鸿潮（中国人民大学纪检监察学院教授、博士生导师，法学博士）

【来源】北大法宝法学期刊库《现代法学》2025年第5期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：《中华人民共和国民法典》的成功编纂，带动了多个领域制定“基本法”的立法实践。然而，除少数边界稳定或较易廓清的领域外，多数领域“基本法”难以提炼完备价值和提供一般规范，无法充当本领域的法律总则。领域“基本法”的主要功能在于促进领域内政府机构和职能、管理制度和机制、治理资源竞争能力的整合，进而提升治理效能。与国家基本职能对应的领域、国家主导性强的行业性领域、因同类行政事务归集形成的管理领域，均适合制定“基本法”。其中，最后一类领域最需要通过“基本法”解决“大部门制”改革后的职能、制度、机制等整合问题，且其主管部门推动立法的积极性也较高，是现阶段领域“基本法”的主要发展空间。

关键词：领域法；领域“基本法”；法律总则；功能承载；发展空间

目次 一、问题的提出 二、领域“基本法”之所不能 三、领域“基本法”之所能 四、领域“基本法”的发展空间 五、结语

一

问题的提出

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的成功编纂，带动了多个领域的法典化进程，在“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”这一方针引领下，生态环境法典、教育法典等领域性的法典化主题先后成为研究热点，产出了大量成果。但较少受到关注的是，法典化运动还带动了另外一类立法的推进— —制定领域“基本法”，即在本领域制定具有基础性地位，能较全面地对该领域中各种社会关系作出原则性、一般性规定的法律。例如，作为基础性、综合性法律的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》）已于2019年出台；2023年交通运输法和自然灾害防治法被列入十四届全国人大常委会立法规划第二类项目，2024年，党的二十届三中全会提出制定金融法，这些法律分别在卫生健康、交通运输、自然灾害防治、金融等领域具备“基本法”的地位。此外，已有学者陆续提出在其他领域制定“基本法”的主张，如制定自然资源法、市场监督管理法等。

那么，领域“基本法”能够实现什么功能？为什么诸多领域的法律制度发展到一定阶段，就会出现制定“基本法”的立法活动或者立法主张？尤其是这些领域的政府主管部门，为何总能积极推动此类立法？进一步追问，是否每个领域都需要制定这样一部“基本法”？若并非如此，哪些领域才是适宜的发展空间？简单套用法典化的理论显然无法回答上述问题，因为大部分制定（或准备制定、呼吁制定）“基本法”的领域，并不具备编纂法典的条件。而近20年来蓬勃发展的领域法学研究，也未对此作出积极回应，因为既有领域法学研究主要致力于证成领域法学作为一种补充乃至超越于传统部门法学的新研究范式，建构其概念、范畴和方法，并应用于若干典型领域进行分析，对于领域“基本法”鲜有问津者。本文尝试回答上述问题，将按照如下逻辑框架展开：首先分析领域“基本法”能力边界与可行空间，明确其功能定位，并揭示推动这些法律出台的社会因素；其次探讨此类法律当前的发展空间；最后通过分析领域“基本法”的结构，归纳其主要形态。

二

领域“基本法”之所不能

部分领域在法制建设初期就制定了“基本法”，换言之，“基本法”是这些领域最早制定的法律（之一）。比如，环境保护领域的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环境保护法》）于1979年便已出台，农业领域的《中华人民共和国农业法》和科技领域的《中华人民共和国科学技术进步法》制定于1993年，教育领域的《中华人民共和国教育法》制定于1995年。这些“基本法”的生成逻辑易于理解，因为在法制草创时期，先制定一部“管总”的法律，使本领域基本实现有法可依，以后再逐步拓展，在细分层面上制定各种法律法规，先有“干”再有“枝”，这是极具实用性的策略。

但上述解释并不适合于更多领域，如上文提到的部分法律。在这些领域的“基本法”被制定或者被提出时，该领域已经存在多部单行法。例如，在《基本医疗卫生与健康促进法》出台之前，卫生健康领域已经制定十多部法律，涵盖基本医疗卫生服务、医疗卫生人员、药品供应和管理、健康促进等内容；交通运输法被纳入立法规划时，交通运输领域已有《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国邮政法》等；在自然灾害防治法被提出时，该领域已经有了《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国防洪法》《地质灾害防治条例》等。不可否认，这些领域还存在一定“立法空白”，制定“基本法”或许能发挥填补空白的“兜底”作用，但这些“立法空白”在“基本法”中占比极小，填补空白最多只是制定“基本法”的次要目的。相反，这些“基本法”的诸多内容是对既有单行法中相关条款的概括、延伸乃至重复。众所周知，法律的适用需要借助一系列规则最终指向唯一结果，具有同样规范内涵的内容，无论在一部还是多部法律中重复多少次，其效力都不会增减；与之相反，不必要的重复，只会徒增法律运行成本和出错概率。那么，在一个领域的单行法已经“枝繁叶茂”的情况下，为什么仍需制定“基本法”？

在法典化运动背景下，领域“基本法”的功能易被解读为在本领域的法律体系中充当总则，甚至承担更宏大的目标— —在未来编纂本领域法典时奠定总则基础。部分领域的主管部门在描述、宣传制定本领域“基本法”的前景时，就毫不讳言这一点。但是，对于大多数领域而言，“基本法”无法实现这种目标。

（一）领域“基本法”难以提炼一般规范

法律总则的功能，在于提炼一般规范和自足价值。所谓一般规范，是对某种规则甚至某项制度的高度浓缩与一般化概括，需具备一般性、通用性和兜底性。一般性要求提炼某类规则或者制度的主要特点，并以简洁的方式表达。凭借一般性，将一般规范与具体情景相结合，即可以演绎出各类具体规范。换言之，该领域内已有的所有具体规范，都可视为由若干一般规范演绎而来。通用性指一般规范在某一问题上，需能适用于该领域中的各类具体情形。通用性并不排斥例外，存在例外并不意味着通用性缺失，只是以一般规范作为参照，部分情形将得出不同结论，但可以根据一般规范对这些结论做出例外化解释。而通用性缺失，是指存在完全不能为规则所涵摄的情形，既非一致，也非不一致，而是被排除在外。兜底性则是指具体规范存在局部缺失时，也可以借助各种方法对一般规范进行解释和扩展，从而弥补这些缺失。“此时，具体规则被安置于合乎逻辑和有意义的体系之中，原则与规则、一般规范与具体规范之间形成彼此支撑和相互推导的网络。一旦有法律漏洞或需要法律续造的情形，法官可以根据法律规范之间的逻辑关系和法律体系展开推理，填补漏洞或续造法律。根据这一构想，社会发展虽然千变万化，但法律的制定与适用均在一般性原则或抽象规则的统摄之下。”

一般规范的存在，需要满足一个基本前提：其所要统摄的法律部门或者法律领域，边界必须稳定、清晰，因此，属于该法律部门或者法律领域的规范，在边界上具有封闭性。规范的边界封闭，并不是指这些规范当前已经被全部发现、制定出来了，而是存在一个明确的标准，可以清晰界定哪些规范属于该部门或领域；即便未来不断制定新规范，这一标准仍可稳定区分彼此，使一般规范对新规范发挥统摄作用。对部门法而言，尽管也存在争论，但边界问题相对容易解决，因为部门法通过所调整社会关系的性质区分彼此，而性质的界定基本稳定，例如“民事”“行政”的内涵可以被教义化。教义化意味着部门法内部自足闭合、对外独立。但对于大多数领域法来说，难以满足这一条件。因为“领域法”概念自提出之初，就在着力淡化“边界”问题。多数情况下，对何为“××领域”的理解具有实践性、经验性，甚至带有政策性，且经常处于变动之中。领域法学的主要倡导者刘剑文教授多次指出：“领域法是开放的、变化的、动态的。随着社会经济和科技的发展，有的领域法可能勃然兴起，有的领域法也可能逐步消失，此领域法和彼领域法还可能相互结合形成新的领域法”，“领域法学体系是开放的，划分标准是相对的”，“领域法学不应也没有必要给自身设定无谓的框架和边界。正是此种边界的相对模糊性，乃是领域法学异于部门法学的重要特质，也是领域法学研究能对部门法学研究产生互补、深化等作用的缘由。”“就领域法自身而言，……随着各个社会领域的发展而发展，社会领域的扩张、合成、变革或消失引发了新领域的产生和特定领域的兴亡盛衰，进而使领域法和领域法学理论也处于动态发展之中。领域法学的开放包容性意味着其没有固定的框架和严格的边界。”以交通运输领域为例，“交通运输”指使人和货物在一定空间内转移的手段和设施，那么，通过管道输送油气、通过电网输电、通过水渠或水管输水，是否属于“交通运输”？该答案具有可变性，这取决于人们在特定时点是否将水电油气视为“货物”，以及是否将运输线路同时视为运输工具。再以灾害防治领域为例，通常认为“自然灾害”是因自然力异常释放，造成人类生命、财产损害或者环境破坏的灾难事件。但是，现代社会的重要特征之一，便是自然风险与技术风险难以完全区分，这也是“风险社会”概念的核心由来。将哪些灾害归为“自然灾害”，在一定程度上也具有政策性，且可以变动。当然，上述结论也并非绝对，现实中存在部分边界长期稳定或较易廓清的社会领域，如教育、环保等。也正因如此，这些领域较早出台“基本法”，其法典化条件也被认为相对成熟。但对于大多数领域而言，边界的不确定性将直接削弱“基本法”的一般规范地位。

（二）领域“基本法”难以提炼自足价值

总则的另一功能，是为本部门或者领域的法规范提供价值，这些价值在实定法上体现为原则。若领域“基本法”无法提供一般规范，但能够提炼本领域的基本原则（价值），通过这些原则将本领域的绝大多数规范凝聚为一体，并使其在品格上区别于其他领域的规范（实现本领域法律规范的机制融贯），仍可认为其发挥了总则作用。这些价值需要满足两个条件：一是普遍性，即至少能够适用于本领域的大部分规范，为规范的制定和实施提供指引，具有全局意义；二是自足性，即这些原则（价值）不是法的一般原则（价值）在本领域的具体演绎，而是该领域所独有，从而使本领域的规范具备区别于其他领域规范的特性。领域法能够提炼出此类原则（价值），并规定在该领域的“基本法”当中吗？部分领域似乎可行，例如生态环境法可从人与自然和谐关系的角度提炼独特价值；教育法可从人的内在发展完善角度提炼价值。但对于多数领域来说，提炼对内具有通用性、对外具有自足性的法律原则（价值）绝非易事。这些领域法律中的“基本原则”，要么是法的一般价值如民主、自由、公正、公平、效率等一般价值在本领域的具体体现（与所有法律共享的原则）；要么虽有一定特色，但仍与其他领域法律共享，也不具备自足性，例如，《基本医疗卫生与健康促进法》中的“公益性原则”，无法将其与调整教育等其他公益性事业的法律区分开来，灾害防治领域经常强调的“预防原则”，也无法与安全生产、公共卫生等领域切割。为何不同领域存在这样的差别呢？部分领域之所以被称为“领域”，本身就缘于其目标具有自足性，教育和环保就是如此，它们分别聚焦人的内在发展完善、人与自然关系的协调。而很多领域之所以被称为“领域”，仅仅是社会技术性分工的结果，例如因生产方式或产出物不同所形成的行业分工，或政府为提升管理效率而形成的科层分工。这类领域本身就无自足性可言，反映到其法律体系上，自然无法提炼出具有自足性的原则（价值）。

事实上，正因为按照领域划分的法律体系很难提炼完备价值与一般规范，领域法学才难以教义化。因此，领域法学的倡导者们也不断强调，领域法学以问题为导向，围绕领域性问题，整合不同法学部门、学科与法律规范，通过规范提炼、规范整合、规范调试的领域性规则集成过程，形成包含理论与问题解决方案的研究范式。因此，领域法学不刻意追求经验的一般化、定型化，而是始终对新的经验保持开放，同时容忍自身在抽象化、概念化、形式化水平上的不足。“真正让‘领域法’和部门法不一样的，是传统部门法倾向于抽丝剥茧式地褪去复杂社会现象的层层外衣，直指形式各异现象背后的共同本质，提炼出抽象的制度框架、一体适用，而‘领域法’则不然，其主要精力不在进行‘提取公因式’，而是出于对事物复杂性在相当程度上的尊重，并在制度设计时充分体现该点。”

三

问题的提出领域“基本法”之所能

德国学者彼得·诺尔将立法区分为“调控性立法”和“法典编纂性立法”两类，前者是面向未来的政治调控工具，用于帮助政府实现特定制度目的；后者则不同于政治调控，是追溯既往的法律知识汇编。领域法主要属于前者。对多数已经制定（或准备制定、呼吁制定）的领域“基本法”而言，尽管无法承载本领域法律总则的功能，但能显著推进领域内政府机构职能、制度机制、治理资源竞争能力的整合，助力治理目标的实现。这也是这些领域的“基本法”应运而生，尤其是领域政府主管部门积极推动立法的核心动因。

无论是官方还是学界，在谈及制定领域“基本法”的必要性时，“实现本领域法律法规的体系化”是常被提及的理由，且常被置于立项论证、草案说明、官方解读的重要位置。“体系化”一词在此可以有两种理解：一种是纯粹形式意义上的“体系化”，即“基本法”被制定后，与本领域既有单行法结合，通过某种自洽的逻辑关联形成体系，看似具备了体系上的完整性，但这种“体系化”，除帮助人们正确理解该领域各种法律法规关系外，并无更多实际意义。另一种理解是法典总则意义上的“体系化”，即借助法教义学的方法与知识，将本领域的规范体系化，即提炼一般规范与自足价值，使“基本法”发挥类似于本领域法典总则的体系化功能，为本领域内立法、执行和司法提供一般性的统摄和指引。但前文的分析已经否定这种可能性。若这些法律确实以该意义上的“体系化”为目标，其文本需要经过理论上的长期积淀和立法机关的反复打磨才能成型，绝非数年之功可以达成。但从这些立法的推进速度来看，立法机关、领域主管部门与学术界，均未抱有此类期待。事实上，领域“基本法”的“体系化”另有深意，那就是通过立法，推动本领域此前分散的政府机构和职能、法律制度和行政管理机制、治理资源及竞争能力实现实质整合，进而完善本领域的治理体系。

（一）领域“基本法”对政府机构和职能的整合

考察近年来积极推进制定“基本法”的领域可发现，这些领域的治理体系和格局均经历过频繁、剧烈的变动，在国家机构改革背景下，卫生健康、交通运输、防灾减灾、市场监管、自然资源等领域均是如此。机构改革的本质，是国家为适应经济社会环境变迁，调整治理目标或目标达成方式而进行的组织适应；只要组织环境发生变化，这种组织适应就不会停止，机构改革也“永远在路上”。但在特定阶段，改革者与被改革者都会产生“巩固改革成果”的需求，改革的决策者认为该领域的治理体系经调整后已相对稳定，而改革形成的领域主管部门，也对当前的治理格局感到满意。在这一均衡点上，制定一部法律作为本领域制度建设成果的“集大成者”，是证明其治理体系成熟定型的最佳方式。事实上，无论是立法机关还是政府主管部门，在展示某领域的制度建设成果时，若该领域已制定“基本法”，总是会将其作为重要证据。

一个领域的治理格局历经改革之后渐趋定型，意味着该领域制定“基本法”的时机成熟；而反过来，制定“基本法”的首要任务，就是确认、巩固这一治理格局，其中的关键之处就是政府机构及其职能的法律定型化。这些制定“基本法”的领域，有一个显著特征，即该领域之下存在多个独立性较强的子领域，且这些子领域在相当长一段时间内曾经自成一体，或者原先隶属于其他部门，后来才被整合到当前主管部门的职责范围内。“由于政府部门职责分工的长期存在，各部门原有的权力和利益格局已形成机制性固化，职能和机构整合往往很难在短期内打破这种固化的权力和利益格局。”因此，如何彻底完成内部整合，充分发挥对本领域的统筹协调、综合管理职能，成为“大部门”改革后新组建部门必须解决的关键问题。

以交通运输领域为例，自中华人民共和国成立以来，交通、民航、铁路、邮电（邮政）等部门多次分合，其中民航、铁路、邮电（邮政）在很长一段时间内均设有独立政府部门，部分还曾隶属于军队系统，形成了规模可观的行业性系统。反观交通部门自身，长期仅负责公路和水路运输管理，影响力甚至不如铁路、民航部门。直到2008年和2013年两轮“大部门制”改革，民航、邮政和铁路才先后降格为“部管局”，隶属新组建的交通运输部，形成“大交通运输”的机构格局。但即使如此，由于这些子领域早已自成一体且体量庞大，交通运输部与下属“部管局”之间的实质整合进展缓慢，“强枝弱干”的局面持续存在。立法层面有“枝”无“干”的现状使这一情况愈发严重：铁路、民航、邮政、公路、水运等子领域都有各自的法律法规，交通运输部及其下属几个“部管局”分别依据这些法律实施行业管理，实际仍处于“各搞一摊”的状态。目前尚无一部规范交通运输全域事务的法律，这就导致交通运输部门在履行本领域综合管理职能（尤其是要对下属“部管局”进行统筹协调时），往往缺乏法律依据，只能依靠纯粹的组织权威或者部门负责人的职务权威开展协调工作。

灾害防治领域则是另外一种情况。长期以来，自然灾害应对工作按照灾害种类和工作环节由多个部门分头负责。在2018年，党和国家机构改革前，水利、地震、气象、自然资源、海洋、农业农村、林业等部门的防灾减灾职能，分别与洪涝灾害、地震灾害、气象灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾一一对应；民政部门虽名义上承担了部分综合减灾职能，但实际职权范围仅覆盖灾后救助环节，其他方面“务虚”多于“务实”。2018年的机构改革明确“将……民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门”。然而，这些职责此前长期分属多个部门且互不统属，即便“装进”同一部门，实现内部整合仍难度极大。更为关键的是，还有部分防灾职责因无法与上下游业务完全切割，仍由原部门继续行使— —例如自然资源部、水利部、国家林业和草原局仍分别承担地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾“防”的职责，与应急管理部形成了“防”和“救”的分工关系。在这种情况下，部门间的工作协调更趋复杂，至今未能理顺，不得不长期借助领导干部的个人权威勉强“缝合”。

不难发现，上述领域要实现政府机构及其职能的整合殊为不易，但制定本领域的“基本法”可以提供重要助力。因为，“基本法”以本领域全部事务作为调整对象，必然要界定整体与局部的关系，重点规定全域性的管理体制机制，而这又需要围绕领域主管部门的职权展开。通常而言，这类法律会在总则及各重要环节，赋予主管部门多项“抓总”的权力，如设立议事协调机构并承担其日常工作、起草规划、拟定标准、统筹项目、协调工作、督查考评等，本质上是赋予该部门在本领域内对下属各板块以及关联部门的整合、吸纳主导地位。主管部门主导地位的法定化，可在一定程度上改变领域内各板块的“散装”状态。

（二）领域“基本法”对制度机制的整合

如果说对政府机构及其职能的整合，是在法律上确认并巩固机构改革成果，那么，领域“基本法”对共通性制度与行政管理机制的整合，则属于进一步释放“改革红利”，可在一定程度上缓解本领域政府治理中的“碎片化”问题，降低制度运行成本。具体表现为以下三个方面：

第一，促使领域内的共通性制度由“异”趋“同”，提升法律实施的协调性。需要制定（或准备制定）“基本法”的行政管理领域，大多经“大部门制”改革由多个子领域整合而成。在此前长期“分而治之”的格局下，各子领域均分别制定了单行法，因分属不同部门，部分本属大同小异的事项被规定得差异颇大，引发诸多制度协调问题。例如，森林防火和草原防火工作性质接近，但因前者原由林业部门负责，后者原由农业部门负责，最终形成了两套工作机制，并分别出台《森林防火条例》和《草原防火条例》两部行政法规，人为制造了“边界争议”，如森林与草原交界处的火灾依法应该由谁负责处置，便是典型问题。“大部门制”改革将这些子领域合并为一个大领域后，部门间的“扯皮”障碍消除，此时统一、简化相关制度就具备了现实条件，而制定领域“基本法”正是解决此类问题的主要路径。具体做法就是从各单行法中提炼共通性规则，作为本领域的统一调整手段；对于剩余的次要差别，只需继续承认单行法的优先效力即可。

第二，推动领域内部分管理机制由“多”变“一”，提升治理整体化水平。制度统一的结果是由“异”趋“同”，减少法律适用中的疑问和争议；而管理机制的整合则是由“多”变“一”，既能够提升治理的整体化水平，又可节约行政成本。政府的科层划分和职责配置，始终是专业分工和整体治理平衡的结果，当前者的重要性压倒后者，倾向于“分”，反之则倾向于“合”。大领域的形成（无论是“大部门制”改革，还是设立权威性协调机构），本质上都是“合”的体现，意味着该领域国家治理中的整体性需求显著提升，诸多政府管理事务需要打破原有边界，由一个机构（领域主管部门或牵头部门）按统一制度管理，实现从“多”到“一”的转变。即使部分机制一时难以整合，也需解决互通、共享、协调问题。那么，这些综合性管理职能由谁行使，按何种方式行使、通过何种途径获得保障？它们与未被整合、仍按细分领域分头管理的事务间是什么关系？这些问题需要在法律层面明确，而这正是领域“基本法”的核心任务之一。

第三，实现领域内较优制度的扩散与互鉴。这一点与前面两点密切相关，领域“基本法”在推动各子领域实现制度统一、管理机制整合的过程中，必然要解决“以哪类制度为模板”的问题，这本质上是对各种原有制度的优胜劣汰。在各子领域此前独立发展的过程中，针对同一个问题，部分子领域建立的制度可能更具优势。制定领域“基本法”时，这些较优做法就会被筛选出来，扩散为整个大领域的通用制度；或通过借鉴不同做法的优点，组合成更完善的制度。无论哪种方式，最终都能够推动本领域制度整体优化，实现制度改进。

（三）领域“基本法”对治理资源及竞争能力的整合

在政府科层体系中，任何行政组织要更好地实现目标、提升绩效，都需围绕各类治理资源展开上下协调与竞争，其中对上级资源— —包括但不限于高层注意力、机构及官员的规格层级、人财物投入、标志性荣誉— —的竞争是尤为关键。而组织自身的体量与分量，直接影响竞争结果。某领域在国家治理格局中的地位越重要，越容易获得更多资源。部分标志性关键资源的分配存在门槛，需领域重要性达到一定程度才可获取，例如，在国民经济和社会发展规划体系中设立专项规划、设立由主要领导“挂帅”的党或政府议事协调机构、以党中央、国务院（或中办、国办）名义出台专门文件明确该领域的发展方向、设定专项督察等考核督促地方落实该领域工作的机制。由于这些治理资源稀缺，多数领域因为体量不足，单独争取难度较大，但若整合为大领域“抱团”参与竞争，成功率将大幅度提升。例如，将交通运输、卫生健康、灾害防治作为统一大领域，相对于将其细分为公路、水运、民航、铁路、邮政等“碎片”，或震灾、地灾、气象灾害、防汛抗旱、森林草原防灭火等“细分领域”，在争取资源时显然更具优势。此外，部分关键资源的获取需要法律规定（如设立专项规划、设立高规格议事协调机构），而这只有通过制定领域“基本法”才能实现。

对政府主管部门而言，将“基本法”作为整合治理资源及竞争能力的契机，还有另一个重要原因，那就是随着“部门立法”现象弱化，政府部门的立法起草权受到限制，难以像以往那样通过主导单行法的制定争取资源。因此，积极争取立法机关的支持，通过制定“基本法”一揽子解决资源问题，对主管部门而言更具现实意义。

四

领域“基本法”的发展空间

前文已明确领域“基本法”的功能定位，那么是否所有领域都适合制定“基本法”？笔者认为，只有部分领域适合制定“基本法”。判断其发展空间，需先厘清对“领域”和“领域法”的理解，即人们以何种标准将社会生活的某一方面称为“××领域”，又在何种意义上将部门法之外的某类法律称为“××法”。

在本文语境中，“领域”指“社会活动的范围”。需要注意的是，“社会领域不是法律创造出来的，而是一种客观存在，领域代表着事物的独特品性，意味着相对稳定的边界，体现了复杂社会的大致分工”。在现代社会，“领域”的形成还与政府科层分工（“管理领域”的划分）密切相关。诸多已提出的“领域法”概念，其名称和政府部门名称存在直接对应关系，如教育法、生态环境法、卫生健康法、交通运输法、科技法、体育法等。那么，人们将某类法律法规概括为“××法”，并称之为“领域法”时，究竟依据何种标准界定“领域”？有学者提出，领域的独立性源于承载着独特社会功能和组织机制的社会子系统，需满足“客观上应体现事物本质，对内具有共同性，对外具有特异性”，且在主观上其独立性获得“领域内共同体的承认”。笔者认为，符合这些标准的“领域”仍然存在差异，有的以国家职能命名，有的以行业命名，有的以行政管理对象命名，有的仅因与某一因素相关而得名，仍需区分情况进行讨论。

（一）因某种国家职能形成的领域

这类领域对应着国家的某项基本职能，通常较早对应政府部门，如国防、外交、教育、环保、卫生等。由于这些职能涉及国家与公民的关系、国家义务边界的界定，本质上属于宪法层面问题，需清晰明确其内涵、外延与履行方式，而制定领域“基本法”是解决这一问题的重要途径。其中，部分传统国家职能的边界自始清晰，对应机构与职能较稳定（如国防、外交、教育），因此大多较早出台“基本法”。需要特别说明的是外交领域，其主要依托国际法调整，且因外交工作政治性强，难以通过国内法规范，故未形成国内法意义上的“领域法”（国际法既非部门法也非领域法，而是独立法律类型）。直至2023年，我国才制定《中华人民共和国对外关系法》，且其内容与其他领域的“基本法”差异显著，其篇幅精炼、内容原则，宣示性、倡议性条款占比高，以一种更加权威的方式— —法律方式— —阐述中国的对外关系政策是其主要作用。

另有部分由国家职能形成的领域则经历了发展变化，如环境保护、卫生健康。一方面，它们是国家转型过程中出现的新兴职能，历史较短且因国家性质不同而存在差异，其边界趋向稳定需经历一定过程；另一方面，自然与社会条件的变化也对职能边界界定构成挑战（如国家应对气候变化的义务、人口老龄化、医学伦理规制的义务范围），争议始终存在。因此，这类领域的“基本法”要么出台较晚（如《基本医疗卫生与健康促进法》在2019年制定、2020年施行）；要么出台后经过全面大修才能基本定型（如《环境保护法》从1979年的“试行法”到1989年的“正式法”，再到2014年全面修订，每次调整幅度均较大）。相较而言，卫生健康领域的“边界”问题更加复杂，与其他国家职能的交叉地带更多。因此其“基本法”出台更晚，且从内容看，制度整合力度较低，柔性促进型条款占比较高。

（二）因某种行业形成的领域

行业的形成，主要是从业者向市场提供了相同或同类产品、服务。法律对行业生产经营活动的调整，首先通过私法实现，从这一角度看，很难因某类行业形成领域法律。历史上的部分“行业法”（如商法），多与保障行业的自治性相关。随着自治性弱化，这类法律的“行业特征”也逐渐消失。目前，仅少数仍保留有一定自治性的行业存在此类意义上的“行业法”（如体育法）。

而在公法层面，国家对行业的干预主要基于对公共风险控制和公共秩序维护，如反不正当竞争、质量安全、生产安全、环保节能等，由此形成的是统一法律制度，不会以行业为中心形成领域法律。仅在产业促进等个别场景中，国家可能基于特殊考虑对部分行业出台特殊政策，其中少数政策或上升为法律，但体量不足以构成领域法律体系。因此，我们极少见到“工业法”“服务业法”“商业法（不同于商法）”等概念。只有国家介入程度极深的行业— —关系到国家安全的农业、被称为国民经济“先行官”的交通运输业、在国际竞争中具有战略意义的信息产业等— —才需要出台各类专门法律法规进行保障、引导、激励与规范，并形成具有一定规模的行业法，成为领域法的一种类型。这类行业性领域若存在机构职能、制度、管理机制整合的现实需求，便需要制定“基本法”解决，正在起草中的交通运输法即属此类。

（三）因某类行政管理事务形成的领域

这类领域由政府部门职责分工形成，与前两种划分标准不同但可能存在交叉。其职责并不对应单一国家职能（可能是某一职能的部分，或涉及多个职能片段）也与行业无关（不提供同类产品或服务，甚至专门从不同行业中分割同类事务组合而成）。例如，将草原资源调查与确权从农业管理中分割、将森林资源调查与确权从林业管理中分割，基于“自然资源”的共同属性，将两者纳入自然资源管理的范畴。可见，这类领域的形成，本质是政府为提升管理效率，将同类事务集中到单一部门管理，或建立跨部门协调机制的结果。人们也常将这些集中管理的事务称为“××领域”，将调整此类事务的法律法规称为“××法”。

有学者将集中同类管理事务的政府部门称为“专部门”，“专部门的形成是某个部门将散落在其他部门的同类职能进行析取和吸附，形成一个‘纯度’更高的部门，以公式来表示就是：新部门A=原a部门+Ba分支（B部门中和a部门职能相关的部分）+Ca分支+…Za分支。”典型案例是2018年的国务院机构改革中，以“自然资源”（国土及附着的水、森林、草原、海洋资源等）为管理对象组建自然资源部门。“专部门”的形成还有另一形态，若原本有多个主体部门管理同类事务，再叠加上其他部门中涉及此类事务的职责，整合后形成的也是“专部门”，例如，以“市场秩序”为共同管理事务组建的市场监管部门。

有时，多个部门管理同类事务但不适宜合并，会通过建立跨部门协调机构与机制，围绕该项职责形成紧密关联，这也会被称为“领域”，通常呈现同类事务由一个主管部门“统管”加上若干个其他部门“分管”的“1+N”齐抓共管模式。例如，安全生产问题存在于各行各业，但不同行业安全监管的专业性差异大，若设立庞大的安全生产监管部门统管，效率远低于由各行业主管部门分头负责。同时，安全监管本身具有专业性，且需统筹协调各行业部门履职，因此设立专门的安全生产综合监管部门，形成“统分结合”的管理格局。为保障这一格局运转，又需以同级政府的名义设立一个议事协调机构（如安全生产委员会），其统筹协调范围的事务即被称为“安全生产领域”。

还有一些领域介于上述两种情况之间，某类行政管理事务的部分内容被集中到单一部门，其余不宜集中的仍由多部门负责，但以主体部门为中心建立协调机制。以“自然灾害”为对象的灾害防治领域即如此，“救灾”职能被集中到新组建的应急管理部（与安全生产共同构成其两大核心）；“防灾”职能仍分散在多部门，但由应急管理部依托国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、森林草原防灭火指挥部等机构进行协调。

无论采用何种方式，这种领域均由原本分散的行政管理职能，基于管理对象的相似性汇集形成，属于政府“管理领域”。无论组建新部门、建立跨部门协调机制，还是两者结合，这类管理领域形成后，内部的职能、制度、机制、资源整合问题均较为突出，对于“基本法”的强烈需求，是现阶段领域“基本法”的主要发展场域。

（四）因某种事物而形成的领域

部分领域仅因与某种事物相关而得名（如网络）。因此，“网络法”“信息法”“互联网法”“数据法”“数字法”等成为常见的领域法概念。那么，这类领域是否会产生“基本法”？尽管因某些共同因素存在，这类法律确有区别于其他法律的特点，将其统称为“××领域法”并无不妥。但在其内部，法律的性质与内容差异极大，难以归纳出边界清晰、问题明确的“领域范围”。以互联网法（或相近概念）为例，部分法律调整私人通过信息网络开展的社会活动，部分规范政府借助信息技术实施的行政管理，部分涉及信息（数据）的获取、公开、利用与交易，部分聚焦信息技术的发展与应用促进。“不难发现，互联网领域的主体、行为纷繁复杂，需要运用法律手段规范和解决的问题层出不穷，……‘互联网法’的名称只是表明此类制度规范形式上的共同点— —都针对互联网领域的经济活动”。此外，有学者指出：“数字法学并没有提出新的问题，或是统摄某一类问题；其最多只是把这些技术问题归类到一起，并命名为数字法学。”“如果数字法学是一个真命题，那么其自身必须有相对独立的问题领域作为支撑；但数字法学的学科特征只能落脚于数字技术的存在，这一广泛存在的客观事实将反过来消解数字法学所需要的问题领域的相对独立性。”可见，在这类“领域”中提炼共同原则与一般制度、制定“基本法”，难度极大。

综上所述，领域“基本法”的发展空间主要存在于以下三个方面：第一，与某项国家职能对应的领域，通常具备制定“基本法”的条件，但“基本法”出台时间的早晚及内容的具体化程度，则会因该项国家职能边界的稳定程度而存在差异；第二，因行业形成的领域，多数无需制定“基本法”，但国家主导性极强的特殊行业除外；第三，因同类行政管理事务形成的领域，对“基本法”的需求最为迫切，其核心是解决“大部门制”改革后的职能、制度、机制等整合问题，且这类领域的主管部门或综合协调部门，推动立法的积极性也最高。

五

结语

结合前文分析，可进一步探讨一个总结性问题：领域“基本法”制定完成后，到底将成为一部什么样的法律？具体而言，它是“总则法”还是“综合法”，抑或“促进法”？通过分析这类法律各部分的构成（基本原则、一般制度、综合管理制度等），可得出明确答案。

第一，关于基本原则。与其他法律一致，领域“基本法”通常会在“总则”章规定若干基本原则。但这些原则究竟是“本领域的基本法律原则”，还是仅为“本法的基本原则”？如前文所述，对于内涵明确、边界趋于稳定的领域— —主要是与国家基本职能对应的领域，其“基本法”发挥的就是类似于法典总则的功能，因此，其中的基本原则，就是本领域的基本法律原则。它们既能对本领域的规范进行价值整合，也能为“什么是本领域的规范”“本领域的规范应具备何种形态”这两个核心问题提供判断标准。除此以外，其他领域“基本法”中的基本原则，就只是本法的基本原则，它们可以对本法具体条款的理解与适用提供约束和指引，但无法对本领域单行法进行价值整合；即使单行法中的某些原则或者制度与其不符，也不能据此否定单行法的效力。

第二，关于一般制度。这一问题与基本原则的逻辑相近。对于承担本领域法律总则功能的“基本法”，其规定的一般制度就是本领域的一般规范，既能在本领域发挥“兜底”作用，又可指引相关单行法的制定与实施。除此以外，其他领域“基本法”中的一般制度，需分两种情况讨论。一种情况是“基本法”对单行法的整合程度较低，仅对单行法内容进行一般性总结，那么依据“特别法优先”原则，这些一般制度的适用场景极少，仅具备与单行法建立“总分关系”的形式“体系化”功能。另一种是整合程度较高的情况，原本分散在各子领域的制度会借助“基本法”实现由“多”变“一”，此时一般制度将直接取代单行法的规定，除非“基本法”明确允许的例外情形，否则单行法的原有规定即告失效。

第三，关于综合管理制度。这些制度主要存在于经“大部门制”改革、由多个子领域整合而成的大领域中。机构改革后，新设立的主管部门或综合部门，与各子领域主管部门之间会形成新的分工格局，部分原本分散在多个部门的相同或共通职责，将由前者统一行使或统筹协调。而这些职责的范围、行使方式，以及与各子领域管理职责的关系，均需在“基本法”中明确规定。

第四，关于促进型条款。许多领域“基本法”还会包含针对本领域事业发展的促进型条款。这些“柔性”条款的特点是，仅规定政府主管部门应采取必要措施，推动促进某一施政目标的实现或施政效果的优化，但目标相对笼统、实施方式不够具体，且缺少对应的法律责任条款。但这并不意味着促进型条款没有约束力，其效力至少体现在：禁止实施与条款目的相悖或构成阻碍目标实现的行为；为政府主管部门出台更具体的促进措施提供法律依据；为上级政府主管部门开展相关事项的绩效评价、运用评价结果提供依据。

综上所述，因领域性质和制定背景不同，领域“基本法”可能呈现如下三种形态：在少数边界清晰稳定的领域，扮演“总则法”的角色，甚至未来可能发展为该领域法典的“总则编”；在不具备前述条件但内部整合程度较高的领域，主要解决制度统一和规范本领域政府综合管理职能的问题，侧重发挥“综合法”的作用；在不具备前述条件且内部整合程度较低的领域，它主要承担形式上的“体系化”功能，同时发挥本领域事业“促进法”的作用。此外，部分领域“基本法”的角色还可能介于第二和第三种形态之间，兼具“综合法”与“促进法”的属性。

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《现代法学》2025年第5期目录

【中国法学自主知识体系构建研究】

1.构建宪法实施情况报告制度体制机制研究

莫纪宏（1）

【社会主义市场经济法治研究】

2.内生性视角下我国农民专业合作社效率提升的法律赋能

张德峰（22）

3.竞争中立视角下国有企业透明度改革路径探索

胡海涛（36）

【《民法典》解释论的新展开】

4.夫妻财产约定的识别与法律效力

王雷（49）

5.论死者“人格”的民法保护模式

郑晓剑（65）

【刑法归责问题研究】

6.刑法总论的“希尔伯特问题”：因果流程偏离与结果归责

江溯（81）

7.意志归责与规范归责：刑法中结果归责的类型化建构

万均扬（97）

【轻微犯罪记录封存制度研究】

8.论轻微犯罪记录封存背景下的复权制度

李思远（115）

9.轻微犯罪非定罪记录的类型化分析与封存路径建构

陈修勇（131）

【法典化理论与实践研究】

10.领域“基本法”的功能承载与发展空间

林鸿潮（148）

11.税法法典化的理性逻辑及实现路径

王婷婷（162）

【法律文化研究】

12.法律的道德形象：为何有些法律是主要的?

陈景辉（177）

13.基层司法与嵌入式实质纠纷解决

张剑源（193）

《现代法学》由重庆市教育委员会主管，西南政法大学主办，西南政法大学期刊社出版，是CSSCI来源期刊、中国中文核心期刊、RCCSE中国核心学术期刊（A）、AMI综合评价A刊核心期刊、中国科技核心（Q2）期刊(社科卷)。

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责任编辑 | 王睿

审核人员 | 张文硕 张科

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