《出口管制法》是《对外贸易法》的特别法

《对外贸易法》于1994年7月1日实施后，随着国际贸易形势及国家安全和利益的需要，以及在立法、执法实践的迫切要求，催生了《出口管制法》。可以说，《对外贸易法》是《出口管制法》的重要渊源，而《出口管制法》是《对外贸易法》的特别法。这种关系的确定对于我们充分认识出口管制与对外贸易的关系、出口管制执法与司法中出口管制物项的性质判定，均具有十分重要的意义。本文拟对此进行阐述。

一、《对外贸易法》的实践催生了《出口管制法》

我国现行《对外贸易法》于1994年5月12日发布、自1994年7月1日起施行，之后经三次修订或修正，现行有效的《对外贸易法》根据2022年12月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉的决定》第二次修正。《出口管制法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过并公布，自2020年12月1日起施行。

《对外贸易法》是我国对外贸易的基本法，它原则性地规定了出口管理措施包括货物、技术、服务的禁止、限制性管理措施，对外贸易秩序，对外贸易调查，等等。在《对外贸易法》的原则框架下，我国还形成了监控化学品管理条例、核出口管制条例、军品出口管理条例、核两用品及相关技术出口管制条例、导弹及相关物项和技术出口管制条例和生物两用品及相关设备和技术出口管制条例等6部有关出口管制的行政法规，形成了覆盖核、生物、化学、导弹以及军品等物项的出口管制法律制度体系，对加强出口管制、积极履行国际义务、维护国家安全发挥了重要作用。为了适应维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务及加强和规范出口管制的需要，随着《对外贸易法》的实践，催生了《出口管制法》。《出口管制法》在《对外贸易法》多年实施经验、教训的基础上，突出了在出口领域维护国家安全和利益以及履行防扩散等国际义务，是我国对货物、服务、技术实施出口管制的专门法。

二、维护国家安全和利益之立法目的，《出口管制法》延续了《对外贸易法》

《对外贸易法》第一条规定：“为了扩大对外开放，发展对外贸易，维护对外贸易秩序，保护对外贸易经营者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法。”《对外贸易法》第十五条还规定了国家基于为维护国家安全、社会公共利益等原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口。《出口管制法》第一条规定的立法目的是“为了维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制，制定本法。”第二条更加进一步阐述其立法目的与宗旨：国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制。

可以说《出口管制法》作为专门法，其立法目的旗帜鲜明、毫不含糊:“维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制。”而这也恰恰是《对外贸易法》的重要立法目的之一。

三、出口管理或管制范围，《出口管制法》沿袭了《对外贸易法》

根据《出口管制法》，国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制，适用本法。前款所称管制物项，包括物项相关的技术资料等数据。出口管制的范围不仅包括物项（货物），还包括了技术、服务，可以说是全方位、全链条的管制覆盖。

在《出口管制法》出台之前，《对外贸易法》就规定了本法所称对外贸易，“是指货物进出口、技术进出口和国际服务贸易。”而出口方面，除了自由出口的以外，就有限制出口管理、禁止出口管理两种方式，这两种方式也包括了限制出口或禁止出口货物、技术、服务。这种全方位、全链条的管理也为《出口管制法》提供了经验与模板。

此外，《对外贸易法》第十六条规定：“国家对与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的货物、技术进出口，以及与武器、弹药或者其他军用物资有关的进出口，可以采取任何必要的措施，维护国家安全。在战时或者为维护国际和平与安全，国家在货物、技术进出口方面可以采取任何必要的措施。”这一规定也为《军品出口管理条例》《核出口管制条例》的出台奠定了基础。

四、禁止、限制出口管理属性，《对外贸易法》是《出口管制法》的直接来源

《对外贸易法》规定，国家基于十一项原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口，其中涉及出口限制或者禁止的有八项，有“维护国家安全、社会公共利益或者公共道德”“为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境”“国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的自然资源”“根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定”等。这些限制或者禁止出口货物、技术的规定，为《出口管制法》奠定了基础。

《出口管制法》第十条规定：“根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。”第十二条规定：“国家对管制物项的出口实行许可制度。出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项，出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：（一）危害国家安全和利益；（二）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；（三）被用于恐怖主义目的。”

从出口管理属性来说，《对外贸易法》分为禁止出口、限制出口两种。根据《货物进出口管理条例》，有对外贸易法第十七条规定情形之一的货物，禁止出口。属于禁止出口的货物，不得出口。有对外贸易法第十六条第(一)(二)(三)(七)项规定情形之一的货物，限制出口。其他法律、行政法规规定限制出口的，依照其规定。

同样，《出口管制法》也规定了两种管理属性：禁止出口、限制出口。禁止出口，就是国家出口管制管理部门会同有关部门可以发布公告，禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。限制出口，就是指国家出口管制管理部门会同有关部门发布出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项，出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。

可以说，《出口管制法》遵循了《对外贸易法》对于禁止出口、限制出口管理属性的原则，关于禁止出口、限制出口的概念与意义也是保持一致的。

五、许可出口管理发布方式，《出口管制法》参照了《对外贸易法》

根据《对外贸易法》第十七条，国务院对外贸易主管部门会同国务院其他有关部门，依照本法第十五条和第十六条的规定，制定、调整并公布限制或者禁止进出口的货物、技术目录。国务院对外贸易主管部门或者由其会同国务院其他有关部门，经国务院批准，可以在本法第十五条和第十六条规定的范围内，临时决定限制或者禁止前款规定目录以外的特定货物、技术的进口或者出口。也就是说，许可出口管理发布方式有目录形式、临时决定的形式。

而《出口管制法》也规定了类似的两种形式，一是出口管制清单形式，二是临时管制决定的公告形式。《出口管制法》第九条规定，国家出口管制管理部门依据本法和有关法律、行政法规的规定，根据出口管制政策，按照规定程序会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单，并及时公布。根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限不超过二年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。

六、许可出口管理方式，《出口管制法》与《对外贸易法》一脉相承

《对外贸易法》规定了货物进出口许可证制度，其中出口货物实施出口许可证管理。根据《对外贸易法》第十八条，国家对限制进口或者出口的货物，实行配额、许可证等方式管理；对限制进口或者出口的技术，实行许可证管理。实行配额管理的限制出口货物，由国务院外经贸主管部门和国务院有关经济管理部门按照国务院规定的职责划分进行管理。实行许可证管理的限制出口货物，出口经营者应当向国务院外经贸主管部门或者国务院有关部门提出申请。对外贸易经营者向商务部门申领出口许可证，海关凭证验放。

《出口管制法》对纳入《两用物项出口管制清单》《核出口管制清单》《军品出口管理清单》的物项实施限制出口的出口许可证制度，其中两用物项申领《两用物项和技术出口许可证》，军品申领《军品出口许可证》，核及核材料申领《核出口许可证》。出口经营者应当向国家出口管制部门申请出口许可证，海关凭证验放。

七、许可出口管理的程度，《出口管制法》是在《对外贸易法》基础上的加码，而非性质上的改变

《对外贸易法》所规制的限制出口的出口许可证管理，是普通程度或称一般程度的出口许可管理（也称一般出口许可证），在申请程序、审查程度、发证流程上相对简单，并不复杂，一般来说申请可以获得；而《出口管制法》所规制的限制出口的出口许可管理（也称特别出口许可证），比起《对外贸易法》，在程度上要更加严格，比如对于两用物项、军品、核出口中合同的审核与审批，贸易商和最终用户的审核，用途的审核等，都比一般出口许可证要严格。但是无论多么严格，都限定在限制出口的范围或者说管理属性内，没有超出“限制出口”的管理范围，没有达到“禁止出口”的程度，也就与“禁止出口”不相容。因而，由《对外贸易法》的出口许可管理到《出口管制法》的出口许可管理，只是程度上的严格、加码，没有形成性质上的改变。

八、主管部门，《出口管制法》与《对外贸易法》有高度的重合

根据《出口管制法》，国务院、中央军事委员会承担出口管制职能的部门（以下统称国家出口管制管理部门）按照职责分工负责出口管制工作。国务院、中央军事委员会其他有关部门按照职责分工负责出口管制有关工作。而在其中，主要承担主管部门责任的是国务院外经贸主管部门。除了《军品出口管理条例》所规定的主管部门及许可证发证部门外，《核出口管制条例》《两用物项出口管制条例》所规定的主管部门、发证部门都是国务院外经贸主管部门（核出口管制的前置审批为国家原子能机构）。

而《对外贸易法》规定，对外贸易主管部门依照本法主管全国对外贸易工作，发放货物、技术、服务出口许可证。这一规定为《出口管制法》所规定的国家出口管制管理部门的设立提供了借鉴。

结束语

从本文上述阐述，我们可以得出结论，即：《出口管制法》是《对外贸易法》的特别法，《对外贸易法》是《出口管制法》的一般法，《对外贸易法》是《出口管制法》重要且主要的法律渊源，两者是特别法与一般法的关系。正确认识《出口管制法》与《对外贸易法》的关系，了解两者之间的渊源关系，有利于我们掌握《出口管制法》执行过程中遇到的法律问题，使得原本在《对外贸易法》体系内已成熟的法律制度可直接运用于《出口管制法》，如关于禁止出口、限制出口的法律属性，如出口许可的管理属性等，而不是另辟蹊径。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所主任 孙国东律师