检察公益诉讼立法探路：如何保证检察机关不缺位不越权

医疗机构不提供电话预约的挂号方式，挂号平台及自助挂号机也没有实现无障碍功能，那些不会上网、不会使用智能手机和存在视力障碍的老年人与残疾人该如何便捷就医呢？

2024年5月，广东省深圳市人民检察院收到志愿者提供的上述线索，决定立案调查。同年7月2日，深圳市检察院向市卫生健康主管部门发出检察建议，建议其督促相关医疗机构完善就医挂号无障碍适老化改造。目前，已督促全市所有医疗机构开通预约挂号直拨电话，并在全市设立统一短号热线，实现预约挂号一键查询或转接服务。截至2025年6月，热线已提供查转服务5122次；还要求各医疗机构于2025年底前完成线上预约平台的无障碍改造，截至2025年6月，全市38家医疗机构已完成线上预约平台无障碍改造，累计布设无障碍自助终端机1039台。

这是今年9月，最高检发布的一批无障碍和适老化检察公益诉讼典型案例中的一个，也是近年来检察机关进行检察公益诉讼工作、守护公共利益的缩影。

检察公益诉讼，是指人民检察院根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律规定，对在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域损害国家利益或者社会公共利益的案件，向有关主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼的法律制度，是我国一项原创性司法制度。

自2014年党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年7月全国人大常委会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作以来，这项具有中国特色的诉讼实践已走过超十年。其间，民事诉讼法、行政诉讼法得到修改，检察公益诉讼制度在法律层面得以确立，检察机关守护公益的阵地逐渐拓展到生态环境和资源保护、食品药品安全、未成年人保护、个人信息保护、无障碍环境建设等多个领域。2015年7月至今年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件，其中行政公益诉讼110.2万件、民事公益诉讼12.2万余件。

目前，已有26部现行法律规定了公益诉讼条款，共涉及14个领域。但一直以来，学界都有一种观点认为，应通过专门立法，弥补检察机关办案的法律依据分散在各单行法的不足，进一步解决公益诉讼制度在适用中存在的问题。2023年，“检察公益诉讼法”被纳入十四届全国人大常委会立法规划，对检察公益诉讼进行专门立法的进程加速。

10月24日，检察公益诉讼法草案首次提请全国人大常委会会议审议，会后，草案于10月28日对外公开征求意见。截至11月12日17时，意见征求的参与人数已超过6300人，意见条数超过15000条，从数据来看，该法是今年公开征求意见的法律草案中最受关注的。

草案共6章53条，主要内容包括明确案件领域和办案原则；明确检察公益诉讼管辖；合理配置检察机关办案职权；规范完善诉前程序；规定审判与执行程序等。

在草案尚未正式公布之前，如何通过法律合理界定检察公益诉讼的受案范围，就一直是学界关注的焦点。据媒体报道，在对草案进行分组审议时，多名常委会委员认为草案规定的检察公益诉讼案件领域还有进一步研究拓展的空间。比如李纪恒委员认为，应明确将“粮食安全”和“耕地保护”纳入法定范围；王建武委员提出，仍有一些涉及公共利益的领域需要关注，比如网络空间领域。

“这次草案还有比较大的一个亮点是明确了检察机关的调查取证权。”在接受第一财经采访时，曾有过检察院工作经验的复旦大学法学院教授段厚省表示，多年来，制约各地检察机关进行民事公益诉讼和行政公益诉讼的因素之一，就是缺乏调查取证的法律依据。

为此，草案提出，人民检察院办理公益诉讼案件，有权向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。值得注意的是，草案明确检察机关不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。这在段厚省看来，体现出立法者相当“审慎”的态度。

在此前学界研究检察公益诉讼法的立法方案时，是否应该赋予检察机关必要时采取强制性措施的权力，也是争论的焦点。

一种观点认为，检察机关提起公益诉讼是其监督权运行的表现，自然会遇到一些来自其他公权力机构的阻力。要减少这些阻力，赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。

段厚省更加认同目前草案中的表述，他告诉第一财经，“这比较符合比例原则，即不能用超出必要性的手段来行使公益诉权，不能为了保护公益而损害私益，也体现出检察公益诉讼法的定位，是对民事诉讼法、行政诉讼法这两部法律的补充。”

在他看来，未来发展检察公益诉讼，要解决的一个重要问题是，如何保证检察机关“既不缺位又不越权”，让检察机关掌握好提起公益诉讼的尺度。

段厚省长期关注地方检察公益诉讼实践，他称，近年来各地检察机关不断扩大公益诉讼的办案领域，不可避免地滋生出一些乱象，比如有检察机关会对一些情节轻微或者并没有损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，不利于节约司法资源。

在段厚省看来，当前公布的草案中很多细节有着立法者对“检察机关开展公益诉讼的边界何在”这个问题的思考痕迹。

此外，如何在公益诉讼提起程序中，协调好检察机关和社会组织的关系，也是大家希望检察公益诉讼法能有所回应的。

国家规定的机关和社会组织都可以提起民事公益诉讼，而只有检察机关才能提起行政公益诉讼。公益诉讼的多年司法实践中，检察机关的办案数量远超其他主体，检察机关已成为公益诉讼的“主力军”。

据时任最高人民检察院党组成员、副检察长孙谦2023年在第三届中国国家制度研究高峰论坛上的发言，“五年来，检察公益诉讼办案数是76万多件，同期社会组织提起的公益诉讼案件是700件左右。”检察机关显然被赋予了提起公益诉讼的更重职责。段厚省表示，“在检察公益诉讼的挤压下，当前社会公益组织主动提起公益诉讼的意愿并不高。”

因而有法学专家建议，就民事公益诉讼而言，检察机关可以尊重社会组织的优先诉权，在提起检察民事公益诉讼前发布公告，确定合理公告期限，相关社会组织超出公告期提起民事公益诉讼的，应当经发出公告的检察机关同意。

当前草案规定了公告程序，明确在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，当法律规定的其他机关和组织不提起诉讼或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序时，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。