未经过民主程序的规章制度是否必然无效？

本文作者：贾宝军 陈帅
《劳动合同法》第四条规定，“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”
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《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第五十条规定，“用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据。”
依据上述法律及司法解释的规定，用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度时，应当依法履行民主制定程序，具体而言包括“经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见”及“与工会或者职工代表平等协商确定”两个步骤。原则上只有依法通过民主制定程序及公示程序，且内容合理合法的规章制度，才可以作为确定劳资双方权利义务的裁判依据。司法实践中，由于规章制度的内容涵盖方方面面，涉及劳动合同的订立、履行及解除等等，不仅事关劳动者合法权益的保障，也影响着用人单位解除权等核心权利的行使，因此，规章制度的效力问题往往会成为劳动争议中的焦点问题之一，其重要性不言而喻。虽然《劳动合同法》已施行多年，但实务中仍存在大量用人单位因为法律意识淡薄等原因，在制定规章制度时未依法履行民主制定程序，因此未经过民主程序的规章制度在实务中是否还有适用的空间往往也是此类用人单位最为关注的问题之一，本文将围绕这一问题展开分析。
一、法律规定

部分地区已出台了地方性规定对这一问题进行了明确：

从上述各地的地方性规定来看，目前的司法实践中并未对存在程序瑕疵的规章制度采取“一票否决制”，在规章制度内容合理合法即实体合法的前提下，未经过民主制定程序的规章制度在特定条件下仍存在适用的空间。但具体的适用情况仍有必要通过案例进行进一步的考察。
二、案例分析
从北、上、广、深近五年的案例来看，司法实践中的主流观点仍是对未经民主制定程序的规章制度持否定态度，特别是在对这一问题未有明确地方性意见的北京、上海地区。
如在【2023】京0112民初12763号一案中，法院认为，“……本案中，原告主张依据公司制定的《项目营销佣金管理作业指引》不应支付被告佣金，但该规章制度涉及劳动者切身利益，应当经过民主程序制定，原告未举证证明该规章制度规定经过民主程序制定，故该规章制度对被告不产生约束力。”
例外案例
但各地均存在部分案例认为，规章制度虽未经民主制定程序，但仍可以作为裁判依据。在该类案例中，裁判者在认定规章制度有效时所考量的主要因素包括但不限于：1.规章制度的内容本身合理合法，且已向劳动者公示；2.涉及规章制度的相关案件事实（如违纪事实）能够查明且有证据支撑；3.劳动者的行为本身即有违基本的劳动纪律与职业道德，违反诚信原则；4.规章制度本身在用人单位施行多年，且期间劳动者未提出异议。
如【2024】京03民终5025号一案中，法院认为，“……本案中，结合在案证据，可以认定张某提交给A公司的打卡照片有以往照片的重复提交，该情形符合A公司红黄线管理制度中‘提交虚假考勤’的红线处罚规定，属于可以解除劳动关系的情形，且A公司提交的其工作人员与张某的谈话记录中明确载明，张某自述行为性质属于虚假打卡，张某对于A公司按照红黄线管理制度给予其红线判罚表示认可。A公司提交的红黄线管理制度及张某签字版、内网公示版、电子文件签署技术报告显示张某已签收红黄线管理制度，相关制度中有关‘提供虚假照片、虚假证明等构成红线处罚，直接解除劳动关系’的规定，并不违反法律、行政法规及政策规定，亦不存在明显的不合理情形，符合公序良俗，且已在A公司运行多年，在此情形下，张某以未经过民主程序为由不予认可缺乏依据。”
如【2020】沪02民终857号一案中，法院认为，“……诚实信用是现代法治的一项基本原则。在劳动关系的履行过程中，用人单位与劳动者应当彼此信赖、充分合作。对于劳动者而言，应当忠诚、勤勉、妥善完成用人单位交予的工作，不得损害用人单位的利益。用人单位规章制度的生效要件为：内容合法；制定程序合法，即经过民主程序制定；制定后必须向劳动者公示。在制定程序上存在瑕疵，即未经民主程序制定的规章制度，如果内容未违反法律、行政法规及政策规定，不存在明显不合理的情形，并已经向劳动者公示或告知的，也可以作为用人单位用工管理和法院裁判依据。本案中，被上诉人据以解除与上诉人之间劳动合同的《员工手册》虽存在程序瑕疵，但内容并无违法或明显不合理之处。根据被上诉人的举证材料，该《员工手册》已经向公司员工进行了告知。上诉人出资并担任监事的公司与其用工单位存在同类经营业务，虽然该公司的设立日期早于上诉人与被上诉人建立劳动关系的时间，但上诉人入职后从未将此事实告知过被上诉人，或自行退出该公司。上诉人的行为既违反了劳动者对用工单位的忠诚义务，也违反了《员工手册》，被上诉人据此解除与上诉人之间的劳动合同理由正当。”其他如【2023】京03民终15124号、【2020】粤民再368号等案例中，裁判者持类似观点。
笔者认为，《劳动合同法》之所以规定规章制度应当经过民主制定程序，其目的就是为了保障劳动者的知情权、建议权、协商权，从而督促规章制度内容的合法合理化，防止用人单位自主经营管理权的不当扩张。不可否认的是，民主制定程序对于保障劳动者的合法权益来说具有重要作用，如不加区分的一概认可未经民主程序规章制度的效力，不仅实质上架空了法律规定，还违背了立法初衷。但在劳动关系中，除了劳动合同约定的合同义务以外，依据劳动法律法规及法律原理，劳动者还应当履行包括忠实义务等在内的法定义务，践行社会主义核心价值观，实际上用人单位规章制度中的很多内容也往往是由法定义务、道德要求或行业监管规范转化而来。在此类个案中，如果规章制度的内容本身合理合法，且已向劳动者公示告知，如仅仅因为民主程序瑕疵而否定其效力，并由用人单位承担全部不利后果，反而可能会导致“有过不罪”，造成案件实质不公。因此，在个案中，如否认规章制度的效力会造成劳资双方权益的明显失衡，且有违诚信原则、有违社会主义核心价值观时，对有程序瑕疵的规章制度的效力进行认可，以实质矫正平衡劳资双方的权益更具有合理性。
建议：
1.虽然实务中存在案例认可特定情形下未经民主程序的规章制度的效力，但该类案例实质上更多的是裁判者兼顾公平原则在个案中对劳资双方的权益进行平衡矫正，并不具有普适性，也绝不意味着规章制度可以不经过民主制定程序。用人单位仍应注意在制定及修改涉及劳动者切身利益的规章制度时，依法履行民主制定及公示程序，切不可对此抱有侥幸心理；
2.由于劳动法领域具有强地域性的特点，建议用人单位应注意不同地区的地方性法规及裁审观点，并在此基础上进行谨慎处理。
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