中国社会保障学会会长郑功成：“十五五”时期，基本养老保险制度要更注重公平性建设

来源：【人民日报中央厨房-民生无小事工作室】

“基本养老保险制度，不是为高收入者锦上添花，而应是为低收入者雪中送炭。”11月8日，在第六届全国养老金发展论坛上，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成指出，基本养老保险在任何国家都是追求社会公平的公共品。“十五五”时期，应更注重制度公平性建设，着力缩小不同群体、不同地区的养老金待遇差距。

党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议，为健全社会保障体系做出了总体部署。郑功成认为，其中，最重要的导向，是推动社会保障制度“更加优化、更可持续”。在四中全会精神指引下，养老金制度要找准优化关键点，为全体人民提供清晰稳定的预期。

郑功成建议，未来五年，我国养老金制度改革与体系建设应聚焦三大基本方向。

首要方向是全面优化法定养老金制度安排。这是实现基本养老保险高质量发展的根本，也是构建多层次养老金体系的前提。他提出四条具体优化路径：

一是提高基本养老保险制度的统筹责任本位。职工基本养老保险应实现标准化的全国统筹，机关事业单位工作人员基本养老保险应打破与财政分级负责制紧捆绑关系，城乡居民基本养老保险要稳步提高灵活就业人群和农民的养老金待遇。

二是要全面优化法定养老金制度与国家财政的关系。当前企业职工养老保险由中央财政承担兜底责任，应逐步转向比例分责制，并做大做强战略储备基金；机关事业单位养老保险的财政责任宜提升至省级统筹，中央政府相应分担责任；城乡居民养老保险应厘清真正的农民，加大财政补贴倾斜。

三是要优化基本养老保险的单位与个人筹资机制。优化方案应当统筹考虑制度可持续性、用人单位与个人特别是灵活就业人群的缴费能力，重点解决灵活就业特别是新业态就业人群的养老保险筹资负担问题。

四是要增强法定养老金待遇计发政策的统一性。国家层级应当制定口径统一、可供操作的待遇调整政策，并实现信息公开，接受社会监督。

第二大方向是着力缩小差距，提升制度公平性，积极回应社会关切。郑功成指出，“基本养老保险在任何国家都是追求社会公平的公共品，即使是极致资本主义国家美国也不例外。”

在我国，职工基本养老保险中个人缴费约占四分之一，机关事业单位人员主要依靠国家财政供款，居民基础养老金则完全来自财政。郑功成认为，这一现实决定了所谓“多缴多得”的逻辑并不成立，这种政策取向的结果必然是“强者通吃”，违背了制度公平的原则。

因此，“十五五”时期应把逐步缩小职工、机关事业单位人员、城乡居民三大群体之间，以及同一群体在不同地区、不同层级之间的养老金差距作为重要任务，并制定清晰的时间表和路线图。“这既是对民众关切的积极回应，更是增强基本养老保险公信力、赢得人民信任的必然要求。”

第三大方向是科学构建多层次养老金体系，满足不同群体需求。基于总体公平原则与各层次功能定位，应明确各类养老金制度的边界，实施差异化政策引导。

郑功成深刻指出，当下，养老金优厚的人群有购买个人养老金的能力但缺乏需要，而养老金单薄的人群有需要却无能力，相关政策的实质效果不是“雪中送炭”而是“锦上添花”。

“公共资源配置失衡导致的结构失衡甚至延伸到整个养老保障体系，如公共养老金占用资源多，而养老服务投入严重不足，护理保险制度尚未建立。”郑功成认为，这种局面易引发公众预期不稳，影响对养老保险体系的整体信任，必须高度重视、稳妥解决。

上图：郑功成

他特别提醒，要警惕两类可能误导改革方向的认知：一是主张进一步提高个人养老金税收优惠，实则为高收入者“锦上添花”而不是为低收入者“雪中送炭”；一是主张扩大基本养老保险个人账户，本质上将公共养老金异化为市场产品或服务于特定商业利益集团。两者均需引起高度警惕，防止干扰我国养老金制度改革的正确方向。

郑功成强调，建构合理的多层次养老金制度体系是积极应对人口老龄化、增进民生福祉的重要支撑。我国需要筑牢公平统一的基本养老保险制度，兜住民生底线；完善补充养老保险制度，精准满足特定群体需求；同时全面放开个人养老金市场，激发市场主体活力，通过产品与服务创新赢得群众认可。

展望未来，超常规老龄化进程等挑战固然存在，但郑功成对我国养老金制度可持续发展充满信心。他表示，迄今为止世界上从未出现公共养老金制度破产的先例，而我国更有社会主义制度的显著优势，能够为社会保障事业注入持久动力。“社会保障的物质基础日益雄厚，而养老金制度的参数调整如延迟法定退休年龄、延长最低缴费年限、充实战略储备基金等已在陆续付诸实施。”

郑功成相信，只要持续优化制度设计，中国的养老金体系一定能够建成人民群众放心信赖、全体老年人公平享有、安全可靠且具备持续发展能力的制度保障。

（记者 李贤娜）

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