区域发展论坛丨杨新梅：精准施策、丰富路径，持续推动城乡融合发展

（来源：中国经济时报）

转自：中国经济时报

■杨新梅

　　党的二十届四中全会指出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。”

　　城乡融合发展是一项长期艰巨的系统工程，必须保持战略定力，坚持循序渐进原则，通过持续深化体制机制改革，优化资源配置，创新服务模式，逐步缩小城乡公共服务差距，最终实现城乡公共服务均衡发展与共同繁荣，为城乡融合发展奠定坚实基础。未来五年，推进城乡融合发展必须精准发力，在多个领域取得实质性突破。

　　一是深化户籍制度改革，保障农业转移人口权利，推进以人为核心的新型城镇化。以人口集中流入地城市为重点，推动“一城一策”制定常住地提供基本公共服务实施办法，以确保外来务工人员与户籍人口同等享有这些服务。同时，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，稳步推动将灵活就业人员纳入住房公积金体系，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济，切实解决农业转移人口的后顾之忧。据统计，我国户籍人口城镇化率尚未达到50%，为了进一步推动城镇化进程，计划在未来几年努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，让约2.5亿“半市民化”人口真正融入城市。除个别超大城市外，全面放开大中小城市户籍限制，推动常住地登记户口提供基本公共服务制度，让农业转移人口在社会保障、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等的权利。

　　二是深化农村土地制度改革，增加农民财产性收入。保障进城落户农民农村承包地、宅基地和集体建设用地的权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，确保其长期稳定。同时，探索建立自愿有偿退出办法，明确退出程序、补偿标准及后续保障措施，避免权益受损。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，允许符合条件的土地进入市场交易，健全土地增值收益分配机制，合理设定政府、集体和农民的分成比例，让农民更多享受到土地增值收益。通过盘活农村“三块地”，优化资源配置，促进土地资源依法有序流转，完善产权登记和交易平台，防范潜在风险，为增加农民财产性收入创造有利条件，推动农村经济可持续发展。

　　三是推动公共资源优化配置，促进城乡公共服务均等化。城乡公共服务均等化是城乡融合发展的核心内容，也是实现共同富裕的必然要求。通过依托县域城乡学校共同体加强乡村教师队伍建设，依托县域医疗卫生服务共同体提高乡村医疗服务质量，优化乡村公共文化供给，提高乡村养老保障水平，统一城乡最低生活保障标准，从而缩小城乡差别，推动乡村振兴，促进城乡融合发展。统筹规划县域内公共服务设施布局，推动城市公共服务资源向乡村延伸，促进城乡公共服务设施统一规划、统一建设、统一管护，补齐农村基础设施和公共服务短板。建立基本公共服务标准化工作体系，明确服务领域与项目标准，有效解决县域内公共服务发展不平衡问题，构建覆盖城乡的基本公共服务均衡发展网络。

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　　四是发展县域经济，强化产业支撑。县域作为城乡融合发展的基本单元和重要载体，其核心地位源于其在城乡体系中的关键节点作用，能够有效协调资源配置和空间布局。将县域作为推进城乡公共服务均等化的基本单元，可以系统整合教育、医疗、交通等资源，充分发挥县域连接城市、辐射乡村的枢纽作用，促进区域均衡发展和人口流动。根据最新统计，县域城镇化率对国家城镇化总贡献率超过30%，这充分体现了县域在推动国家整体城镇化战略中的支柱性影响。未来，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，率先在县域内破除城乡二元结构，通过土地、户籍等制度改革实现城乡要素平等交换。发展壮大县域经济，可为县域统筹新型城镇化和乡村全面振兴提供坚实的物质支撑，包括基础设施投资、产业升级和就业机会创造。为此，要夯实农业基础，保障粮食和重要农产品稳定安全供给，加强农田水利建设和科技推广，提升抗风险能力。同时，积极发展农产品加工业，优化产业布局，打造区域特色产业集群，推动农村由卖原材料向卖制成品转变，从而显著增加产业链附加值，把增值收益更多留在县域，提升地方经济韧性和可持续发展水平。

　　五是分类施策，因地制宜推进城乡融合发展。我国目前有2800多个县级行政区，分布在东中西部广大地区，县与县之间在区位条件、自然条件、经济社会发展基础等方面千差万别，因此，推进城乡融合发展不能违背实际，搞“一刀切”，必须根据具体情况分类施策。具体而言，应根据主体功能，将县及县城分为优化开发地区的县、重点开发地区的县、限制开发地区的县和禁止开发地区的县等，其中，优化开发地区的县通常位于经济核心区，重点开发地区的县具有较高发展潜力。根据资源禀赋条件及职能，可分为综合型县、矿产资源型县、旅游资源型县、农产品资源型县等，每种类型需制定差异化发展策略，不同区域需结合其地理特征和经济水平调整政策。此外，综合考虑发展阶段、人口规模等因素进一步细化分类，确保城乡融合发展政策精准有效实施。

　　六是全面推动青年入乡发展，加速形成城乡融合发展的新生力军，切实促进乡村振兴战略深入实施。深入聚焦青年所“盼”的职业成长机会与个人价值实现、乡村所“需”的多元化人才引进与技能提升、机制所“困”的政策障碍与资源瓶颈、情感所“系”的乡土情怀与文化认同等关键环节，立足乡村发展的人才所需，为青年提供在乡村的广阔事业发展空间和平台，包括创业孵化基地、专业培训项目、数字化就业渠道以及生活品质保障，比如，便捷的交通、教育、医疗等公共服务设施。同时，强化社会价值认同感，实现青年与乡村高质量发展的“双向奔赴”和互利共赢。

　　七是推进数字化建设，扩大优质服务资源覆盖面，缩小城乡差距，提升整体发展水平。数字技术作为突破城乡融合发展壁垒的有效途径，能够消除信息不对称、优化资源配置。具体而言，要加快数字乡村建设，通过部署5G网络、人工智能和大数据平台，全面提升农村基础设施数字化水平，确保宽带全覆盖和智能终端普及。同时，推动“互联网+公共服务”向乡村延伸，如发展远程教育、在线医疗和电子政务，让农民足不出户就能便捷享受优质公共服务资源。此外，健全政府投资与金融、社会投入联动机制，设立专项基金引导银行信贷和社会资本流向农村项目，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例至合理水平。采取有效措施如税收减免、补贴政策激发经营主体、社会力量的积极性，推动从政府单一主体向政府主导的多元主体投资转变，构建可持续的财力支撑体系，为城乡融合高质量发展注入强劲动力。

　　在城乡融合发展的新征程上，前路虽充满挑战，但前景光明可期。随着党的二十届四中全会精神的深入贯彻落实，一系列改革举措扎实推进，城乡差距必将逐步缩小，城乡融合发展的新局面必将加速形成。让繁华城市与繁荣农村交相辉映，让工农互促、城乡互补的新型工农城乡关系更加巩固，这是中国式现代化的必然要求，也是我们这一代人的历史责任。

（作者系浙江省城市治理研究中心副研究员）