黄群慧：构建以先进制造业为骨干的现代化，产业体系要统筹好产业政策与竞争政策

黄群慧第十四届全国政协委员，中国社科院经济研究所原所长

以下观点整理自黄群慧在CMF宏观经济热点问题研讨会（第110期）上的发言

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当前，我们正深入学习党的二十届四中全会精神，四中全会将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为首要任务，明确提出“保持制造业合理比例，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。同时，四中全会提出“十五五”期间应“坚持有效市场与有为政府相结合”的原则。在推进现代化产业体系建设过程中，“有效市场与有为政府相结合”原则可具体聚焦于产业政策与竞争政策的统筹协调。此前多位专家就未来产业、战略性新兴产业及传统产业转型升级所提政策建议，均可纳入这一框架，实质是推动“有为政府”与“有效市场”的有机结合。

以往关于产业政策存在较多争议，但当前应超越“要”或“不要”产业政策的低层次争论，转向探讨产业政策与竞争政策如何有效结合，即实现“有为政府”与“有效市场”的融合。具体包括产业政策制定如何依据技术发展生命周期确定不同重点，以及竞争政策如何与之协同。围绕这一主题，我们从三个方面进行分析。

第一，从“以实体经济为支撑”到“以先进制造业为骨干”。习近平总书记曾强调，现代化产业体系要“以实体经济为支撑”，本次四中全会进一步提出“以先进制造业为骨干”，这是对现代化产业体系认识的深入，也是对“十五五”现代化产业体系建设提出的新的关键要求。

第二，围绕技术成熟度统筹产业政策与竞争政策着力点。未来产业、新兴产业与传统产业是基于这种技术成熟度来划分的，不同类型产业发展需要相应不同的产业政策和竞争政策结合，可以基于技术成熟度寻求产业的着力点是有差异的。

第三，以综合整治“内卷式竞争”推进统一大市场建设。包括部分战略性新兴产业在内的制造业，已经出现了“内卷式”竞争的问题，也就是三中全会谈到构建强大的国内市场同时要建设统一大市场要解决的关键问题。接下来我们详细分析这三个方面。

一、从“以实体经济为支撑”到“以先进制造业为骨干”

“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”这一表述为现代化产业体系的建设指明了更具体、更明确的方向，反映了随着发展阶段推进，对现代化产业体系的认识不断深化。原先强调以实体经济为支撑，旨在巩固实体经济根基，本次四中全会仍将其列为首要任务。经济韧性根本上依赖于实体经济，而制造业则是实体经济核心，工业与农业为其主体部分。四中全会突出了制造业作为实体经济核心的地位，意味着在实体经济整体框架下，进一步强调以先进制造业这个实体经济核心为现代化产业体系的骨干。

“十五五”期间，我国经济发展进入新阶段，强调“以先进制造业为骨干”具有深意。我国的制造业门类齐全、增加值占比占到30%左右。若仅从制造业增加值占比看，我国已实现中华民族伟大复兴的目标。根据经济史学者的长周期测算，1750年工业革命前，中国制造业增加值占全球约三分之一；虽曾错失多次工业革命机遇，但目前从规模上已恢复工业革命以前中国制造业增加值在全球占比水平，从这个意义上看可以认为是实现了“中华民族的伟大复兴”。当前核心任务在于在新一轮科技革命与产业变革背景下，深入推进新型工业化。制造业正朝着智能化、绿色化、融合化及高端化方向发展，例如数智化与高端化相结合。在此阶段，以先进制造业为骨干作为现代化产业支撑，符合发展需要。

“十四五”期间，我国已基本实现传统意义的工业化。基于人均GDP水平、传统制造业占比、城市化率、就业结构等指标综合判断，至2024年，我国处于工业化后期后半段，接近后工业化阶段。“十五五”期间，应在传统工业化实现基础上，进一步深化新型工业化进程，推动实体经济与制造业向智能化、绿色化、高端化及融合化转型。值得自豪的是，正是凭借雄厚的工业化基础，我国才能在前沿产业领域与世界各国展开竞争、合作与发展。

因此，从以实体经济为支撑到以先进制造业为骨干的现代化产业体系，包括保持制造业合理比例，是四中全会的重要要求与创新亮点。当然，从制造业比例看也存在一定的问题：中国制造业占比下降速度较快，存在“过快过早去制造业化”问题。但从制造业全球占比看，近些年我国占比持续上升。制造业这种国内占GDP下降和在全球制造业占比上升的内外“剪刀差”现象，在新型工业化背景下，制造业与服务业的融合，尤其是生产型服务业融合及制造业数字化，可能导致对制造业增加值的统计标准国内外存在差异，在一定程度上推动形成“剪刀差”现象。

二、围绕技术成熟度统筹产业政策与竞争政策着力点

产业体系建设在当前阶段尤为关键。以往讨论产业政策适用性时，常基于工业化阶段进行动态分析：在工业化初期和中期，产业赶超发展方向明确，尤其后发国家实施赶超战略时，产业政策作用显著；至后期接近后工业化阶段，产业前景不确定性增强，则更强调竞争政策，通过市场竞争筛选或试错机制推动发展。当然工业化过程的每一个阶段都并非单一政策取向，而是侧重不同。工业化阶段特征与产业技术和新兴技术的成熟度密切相关：未来产业、新兴产业及传统产业的技术成熟度各异，产业政策与竞争政策的统筹发力点亦需差异化配置。

例如，未来产业若技术路径尚未明晰，需依靠大量民营中小企业进行试错探索，此时应强化竞争政策，鼓励创新活力；产业政策可发挥方向引导作用，如政府基金作为引导基金，而非大规模直接投入。新兴产业技术方向相对明确，需实现规模化发展时，政府应在产业政策上加大支持力度。传统产业转型升级过程中，规模标准尤其是技术标准引领作用突出，产业政策应聚焦标准引领及配套基金、转型升级基金推动。

另外，这类也具体探讨一下研发投入问题。2024年，我国研发投入总额约3.6万亿元，研发投入占GDP比重已达2.68%，预计今年将再增0.1个百分点，这与发达国家水平相当。但基础研发投入占比仅7%左右，远低于发达国家10%-15%的水平。我曾建议能否在“十五五”期间大幅提高至12%，现在看五年内提升4个百分点难度较大。难点在于企业基础研发投入主要依赖政府投入，而国外企业基础研发占比较大。推动科技创新与产业创新深度融合，需企业特别是大型企业加大基础研发投入，许多发达国家基础研发中企业占比达到50%以上。四中全会精神也在强调，企业作为研发投入的主体，需要在基础研发上加大投入力度，形成“0到1”、“1到N”的完整创新链条，以弥补我国科技创新和产业创新之间深度的沟壑和体制机制短板。此路径符合未来产业、新兴产业至传统产业转型升级的发展逻辑，企业应成为创新主体。目前，企业基础研发投入仍显不足。

此外，企业分为国有企业与民营企业。在发展新质生产力过程中，社会主义基本经济制度以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，有利于促进新质生产力提升。总体上，各方均应努力推动新质生产力发展，但在技术创新定位上，大型国有企业尤其是央企应聚焦行业共性技术研发，发挥行业龙头或产业链链主作用；现在央企管理的大力的研究院所，应该逐步回归公益定位，强调行业共性和技术研发。

民营企业则需通过完善市场环境，通过竞争政策鼓励其通过试错式创新，培育大量中小民营企业、高科技企业、专精特新企业，包括文件中提及的“独角兽企业”，另外还有“瞪羚企业”，竞争政策需为此提供保障。概括地说，基于技术成熟度曲线，讨论基础研发、政府与企业关系、国有与民营企业在创新中的定位至关重要。当前过度竞争问题突出，传统制造企业陷于红海市场，依赖低价竞争，这要求我国产业政策应更强化创新激励环境。特别值得提及的是，我们常希望战略性新兴产业实现规模化，此过程虽有必要，但若对多数战新产业的产能进行补贴，例如新能源汽车产业，则很可能很快陷入“内卷式”竞争转态，这种产业的产业政策应转向限制对产能的补贴，更加强调对技术创新环节的补贴。

总之，当前有两方面政策导向值得强调：一方面，企业战略需从“红海”转向“蓝海”，通过创新寻找第二成长曲线。这意味着产业政策应更基于鼓励创新导向进行设计；另一方面，国有企业尤其是中央企业，其创新方向应侧重于行业共性技术的定位，民营企业通过创新政策实现颠覆式创新。例如，DeepSeek在杭州的产生，得益于竞争性生态，而非国有企业或资源密集区域，此点凸显竞争政策的重要性。党的二十届三中全会已明确了发展未来产业、新兴产业和传统产业转型升级的体制机制：未来产业需要确立稳定增加投入的机制，这要依托天使基金、风险基金等。要发展耐心资本；战略性新兴产业应规范有序发展；传统产业以国家标准引领，推动绿色化、智能化深度转型。此举体现了习近平总书记“因地制宜发展新质生产力”的要求。

三、以综合整治“内卷式竞争”推进统一大市场建设

“内卷式竞争”当前已成为推进统一大市场建设的基础性问题。发改委郑栅洁主任在答记者问中强调统一大市场需整治“内卷式竞争”。“内卷式竞争”不仅是微观企业间的问题，也是宏观经济问题。例如，CPI持续低于今年2%和以前3%的政策目标，就与此现象直接相关。这次我们提出纵深推进统一大市场建设，要求基础制度、基础设施、市场监管执法、政府行为、资源要素市场“五统一”以及对内对外的“一开放”，应该说“五统一、一开放”对在一定程度上治理“内卷式”竞争会有关键的作用。

这里特别分析一下强调政府行为统一问题。我们知道，我国分析市场与政府的关系时，地方政府是单独可以列出一方的，是中央政府、地方政府与市场的关系。实际上，一直以来，地方政府一直是经济增长的重要推动力。

以往地方政府在招商引资的“内卷式竞争”是推动我国经济快速增长的重要动力，但现在统一大市场建设要求统一地方政府行为，这意义在于实现全国效率最优、要素自由流动。若地方政府仅着眼于本地经济发展，招商引资等促进经济发展行为尺度不统一，将影响全国整体效率。建设统一大市场特别强调地方政府行为尺度统一，实际上界定了有为政府的边界。各地政府通过免费土地、补贴、税收等手段相互竞争，不利于全国统一大市场建设。此点很关键，与“内卷式竞争”问题密切相关。

“内卷式竞争”成因复杂，涉及宏观、中观、微观多重层面。从大的方面看，制造业产能庞大具双刃剑效应：外需收缩的过程中如果转向国内大市场，庞大制造业产能相对国内需要过剩，这会引发价格下行与企业低价竞争。

从产业组织形态来看，除了地方政府作为经济主体影响产业供给与产业链布局外，“平台”对“产业链内卷”影响较大。实际上，与“内卷式”竞争相关的“产能过剩”问题，对于中国来说并非新问题，历史上曾经经历多轮，如上世纪90年代“产能过剩”，以及2015年“供给侧结构性改革”中“三去一降一补”的“去产能”任务。但是，本次“内卷式竞争”呈现一个新特征，那就是“平台经济”。平台经济崛起作为创新成果与数字化成就，值得肯定和鼓励发展，但是“平台”在一定程度上却引发全链条内卷。这不再是单一的、同类型企业和同类型产品价格内卷，而在于整个链条内卷，即“平台”主导企业挤压上游与下游价格，掌握定价话语权，涉嫌垄断与不正当竞争行为。传统制造业利润趋薄与平台利润高企直接相关，因平台掌控大量消费者，压降供应商价格。此外，中小企业数量持续增加，大中小企业间竞争亦导致压价行为。这些从宏观、中观、微观三方的市场结构变化，引致企业诸如定价等竞争行为改变，最终影响绩效、利润与创新，“市场结构转变——企业竞争行为变化——企业绩效改变”形成“内卷式竞争”现象产生的基本逻辑。

制造业已拓展至新能源汽车等产业，其利润率呈下降趋势，“内卷式竞争”问题日益显现。反之，在战略性新兴产业发展中，需注重竞争政策与产业政策的协调：何时针对规模化阶段提供补贴？何时应及时退出？需准确把握技术成熟度、市场成熟度及产业成熟度，实现有效协同。产业政策与竞争政策协同非简单有无问题，而是如何适时组合。以往的研究是宏观上按工业化阶段划分，现需具体至产业与技术成熟度，深化相关研究。

政府作为重要主体，需推动建设现代化产业体系以在推动未来产业、战新产业及创新产业的升级，这需要围绕高质量发展建立绩效考核体系。各地区可划分为经济开发区、生态保护区及安全发展区（如产业安全、粮食安全、边境安全）等，绩效考核指标应差异化设置，：生态区侧重绿色化导向，安全区强调规模与稳定。并不是所有区域均追求和重视GDP增速。总体上，我们应遵循创新协调、协调、绿色、开放、共享的原则，统筹发展与安全，推进高质量发展，涉及相应指标体系。“十四五”规划设有20项指标，“十五五”将进一步细化，如首次提出提升居民消费率指标，鼓励提高居民消费水平。地方层面需制定个性化指标，不仅权重有所差异，地级市更应实施定制化考核指标，实事求是引导地方政府从惟GDP主义转向高质量发展导向。考核绩效体系如同指挥棒，其优化至关重要，是保障我们贯彻落实四中全会精神的关键，未来需继续进一步深入探索。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。