迈向金融强国：中国金融监管的“十四五”重塑与“十五五”新航向

尊敬的各位领导，业界的各位嘉宾：

很高兴，韩家平主任再次邀请我来参加第十三届（2025）商业保理行业年会暨第十二届于家堡保理论坛。这是商业保理行业规格最高的峰会。我向大家报告一下对我国金融监管政策的回顾与展望。今天傍晚时候，党的二十届四中全会公报将会发布，“十五五”宏伟的蓝图正在展开。

整个金融行业，包括我们商业保理作为地方金融组织的一种，是受到比较全面严格监管的一个领域。所以我们在这个行业从业者，应该高度关注金融监管政策的变化，这是一件比较重要的事情。

“十四五”期间，应该说我国金融业发展还是非常快的。从银行业保险业来说，总资产已超过了500万亿元，五年来年均增长9%。我国已经是全球最大的信贷市场和第二大保险市场、债券市场。“十四五”期间，金融法治建设取得了很大进展，共发布各类规制171件，包括银行、保险、资管、非银等领域的高质量发展指引，以及资本管理、资产分类等重要监管规则，基本建立起了贯通宏观审慎与微观审慎、风险监管与合规监管、从准入到退出全生命周期的制度体系。市场高度关注的一些制度在“十四五”得到了实施，比“资管新规”以及地方金融监管一些制度，在“十四五”期间都有一些新的进展。

“十四五”期间，金融监管变化围绕着四个方面展开。

一是聚焦金融管理体制改革。“十四五”期间我国金融管理体制发生了比较大的变化。中共中央设立了中央金融委员会和中央金融工作委员会，强调加强党中央对金融工作的集中统一领导。同时，金融管理体制完成历史性重塑，原中国银保监会整合为金融监管总局，形成“一行一局一会”（中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会）的新格局，实现机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管的全面强化。国家金融监管总局确立“总局—省级局—地市分局—县市支局” 的四级垂直监管体系。通过机构下沉、监管下沉、服务下沉，将监管触角从中央直接延伸至县域，填补基层金融监管的不足和空白，强化对区域性金融机构和地方金融组织的直接监管能力。

二是聚焦防范化解金融风险。金融监管总局2025年工作会议将“加快推进中小金融机构改革化险”摆在2025年重点任务的首位。不仅着眼于短期风险化解，如兼并重组和补充资本，更注重长期"治本"，即通过完善公司治理和推动数字化转型，帮助中小银行构建持续健康发展的内生动能。如在多渠道资本补充与不良资产处置方面，推动使用专项债等工具补充中小银行资本；鼓励金融资产管理公司(AMC) 加大收购中小银行不良资产力度等。五年来，农村信用社改革蹄疾步稳，过半省份重新组建省级法人机构。城市商业银行改革重组有序实施，股份制商业银行高质量发展扎实推进。这两年来，中小金融机构数量明显减少，每年都是减少200多家。上半年银行业金融机构法人机构数量已经降至4070家，可能到年底就要在4000家以下了。当然我们地方金融组织包括商业保理公司在内，数量也是大大地在减少。

三是聚焦金融服务实体经济。即引导金融机构、地方金融组织更好地服务实体经济，提升服务质效。在“十四五”期间，引导金融服务实体经济方面，我国有更全面的顶层设计。比如说旗帜鲜明地提出了做好金融“五篇大文章”，这是2023年中央金融工作会议提出来的，完成顶层设计，加强具体指导，配套了一些制度，基本上都在“十四五”期间形成。我们看到，一些重点领域和薄弱环节的金融服务大大地增强，普惠小微、绿色金融、科技金融特别服务科技型中小企业的贷款，这三类重点领域贷款年均增速都超过20%。刚才说到“十四五”银行保险业资产的平均增速是9%，而重点领域贷款是资产平均增速的2倍以上。应该说“五篇大文章”顶层设计、配套措施都是比较完善的，“十五五”期间怎么来做好五篇大文章，仍然是一个重点的方向。

四是聚焦金融消费者权益保护。这一点大家可能会忽略，原来我们说金融三大任务是服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革。“十四五”金融监管很重要的一个特点是强化金融消费者权益保护。我们看金融管理体制改革，内容之一是把原来在人民银行的金融消费者权益保护工作和在证监会投资者权益保护工作，这两项主要的职能都统一到金融监管总局，金融监管总局下面专门有一个消费者权益保护局。由此可见，金融监管层将消费者权益保护提高到一个非常重要的位置，也出台了一系列制度办法，比如说今年7月份金融监管总局发布《金融机构产品适当性管理办法》，明年开始实施。这个《办法》我参与了一些讨论和解读。这是坚持金融的政治性、人民性重要的体现，所以大家开展工作的时候还是要更加重视消费者权益保护。我注意到最近法院的一些判例，比如说一家银行向投资者推荐了一只基金，亏了二十多万，法院判这家银行全额赔给投资者，就是因为银行在适当性管理方面存在一些问题。这个办法最主要强调，应将适当的产品通过适当的渠道销售给适当的客户，要有三个“适当”。

“十四五”在商业保理监管方面也有重要的制度文件出台。如2019年10月，中国银保监会发布《关于加强商业保理企业监督管理的通知》，这是相关职能划转之后银保监会首次对商业保理公司监管做出规定。更重要的是2024年4月，金融监管总局发布《关于加强地方金融组织监管的通知》，就是大家所说的“8号文”，主要强调地方金融组织合规发展，机构数量要有序压降，市场乱象要有效遏制，金融消费者权益要加强保护。无论是地方金融组织，还是中小金融机构，强调的是四个字“减量提质”。我的理解，数量减下来是手段，重要的是要提高质量。

根据媒体的报道，《商业保理企业管理办法》正在征求意见中，我没有看到全文。但要强调几点：

第一，强调基于真实交易的应收账款，聚焦B2B市场。业务核心重回实体经济，重点关注贸易背景的真实性，防止资金空转和虚假融资。

第二，明确禁止基于个人消费应收账款开展名为保理、实为消费贷款的融资业务。这将有助于堵上监管漏洞，打击“假保理、真信贷”的行为，促使行业真正服务于企业间的应收账款融资。

第三，预计将延续并统一地方政府监管文件中已有的关键指标，如：风险资产不得超过净资产的10倍。控制行业整体杠杆水平，防范系统性风险。

简要地回顾一下，对于商业保理公司来说，未来行业的洗牌和转型还会持续地进行。回归主业、回归本源并不是坏事，加快洗牌对于我们在座的发展比较规范、经营实力比较强的企业来说，短期会有阵痛，长远来看还是好事。现在规上企业目前应收账款26.8万亿，接近27万亿，这个市场空间其实还是很大的，商业保理发展我觉得还是很有空间的。所以更规范发展对于长远来说是有利的。

最后，简单展望一下“十五五”期间金融监管政策可能的一些变化。

首先，强监管将会更加深入。金融政策在“十五五”期间不会有大的变化。2023年中央金融工作会议定的基调，还会在“十五五”期间延续下。从金融监管政策的角度来看，强监管、严监管依然是主基调。金融业两大任务一是促发展，二是防风险。在“十五五”期间，这两方面的任务都还很重。

金融法治建设还有望加快完善。上面提到过，“十四五”金融管理部门出台171件规章制度，但相关的制度办法层级相对不高，主要是一些部门规章和规范性文件。“十五五”期间，金融法治建设的层级将会提高，一些新的法律和行政法规将会出台，一些法律法规将进行修改。比如说前段时间《银行业监督管理法》将提交全国人大常委会审议，《金融稳定法》等已经进入二次审议的阶段。一些重要的法律如《人民银行法》《商业银行法》《保险法》《信托法》正在加快制定或者修订。还有一个很重要的法律就叫《金融法》也正在制定中，这也是中央金融工作会议提出来的。下一步，《地方金融监督管理条例》还可能会出台。这的条例，是在2021年底公布草案征求意见稿。等相关上位法出台或者修订完毕之后，《地方金融监督管理条例》可能会推出。这为金融监管提供保障，也进行规范。

但也不排除金融监管会有一些边际上的变化。因为现在整个经济下行压力坦率地说还是不小，在一些细分领域、一些政策执行层面，可能会充分考虑金融市场的需求和市场主体的呼声。比如说今年3月、6月人民银行、金融监管总局牵头公布的金融支持消费两个文件，个人消费贷款原来的一些限制，已经有比较明显的放松。为了引导金融更好地支持科技型企业，一些制度也开始在调整。比如说支持更多的银行成立金融资产投资公司，可以进行股权投资。为了支持股市健康发展，银行可以向上市公司提供贷款，上市公司可以通过这种贷款来增持股票。原来说防止信贷资金违规流入股市，这是一条“红线”，现在为了支持资本市场也有所调整。

在金融监管“强”与“严”的基调之下，我认为“十五五”期间金融制度、办法边际上调整，是为了让大家更好地服务实体经济，这是可以期待的。包括地方金融组织的跨区域经营问题，比如说能不能在省外经营，这些问题我相信监管层也会有一些实事求是的态度。

其次，促发展是很重要的目标。中央金融工作会议旗帜鲜明地提出来，提了三次，要加快建设金融强国。我们现在已经是金融大国，全球最大的银行业市场，第二大保险市场、债券市场等等。但我们要加快实现从“大”到“强”，所以对于金融强国的定位不会有改变。金融仍然是现代经济的核心，这也不会有变化。

但金融服务的方向和重点，正在转变。“十四五”期间我国慢慢转变了整个经济对房地产的过度依赖，加大了对制造业的支持。我认为，“十五五”期间经济发展两条主线，一是消费，二是科技。所以我们看到前三季度的数据，最终消费支出对整个经济增长的贡献度已经是达到53.5%，比去年年底已经提高了9个百分点。所以“十五五”期间这一定是一个重要的支撑，还有就是科技创新。所以从金融的角度，我觉得消费金融跟科技金融应该是重点。金融如何更好地支持科技创新，“十四五”期间完成了顶层设计，制度框架、配套政策基本完善，“十五五”期间会加大发力，金融支持科技创新的体系将更加完善。

“十五五”期间，新一轮金融科技发展规划也会出台，人民银行已经出台了两个“金融科技发展规划”，第二个今年将到期，近期一定会再出台新的规划。“十五五”期间，跨境支付、数字人民币等也会有重要的发展。中国人民银行已经在上海建立数字人民币国际运营中心，我们天津有没有可能争取建立一个数字人民币北方运营中心呢？

最后，防风险仍然重点工作。目前，化解三大重点风险工作已取得一定成效。但相关工作还没有结束，依然任重道远。刚刚说到的《关于加强地方金融组织监管的通知》提出来的三年目标还没有完成，还有一至两年的时间。所以防范化解重点风险仍然是重要的工作，这也表明了金融监管强监管仍然会延续。预计“十五五”期间，防范化解地方债务风险、稳定房地产市场和中小金融机构改革化险将持续推进，加强地方金融组织监管将常态化，从而维护市场秩序，加速风险出清，保证金融稳定和金融安全。同时，随着人工智能的兴起， 数字化手段有望在金融风险“早识别、早预警、早暴露、早处置”中发挥重要作用。

最后还有一句话送给大家——“穿越周期，方向比努力更重要”。这也是我想简要回顾“十四五”期间跟展望“十五五”期间金融监管政策的主要的一个考虑。金融监管的形势和趋势，大家一定要看得更清楚，一定要有更清醒的认识。

党中央非常重视“十五五”发展规划的制定。建议在座的商业保理头部企业，要尽快明确“十五五”自己的战略规划，更加合规稳健地发展，先努力活下去，再争取活得好。

（根据招联首席研究员、上海金融与发展实验室副主任董希淼在第十三届（2025）商业保理行业年会暨第十二届于家堡保理论坛上的主旨演讲录音整理）