袁海霞：“十五五”时期财政继续“积极”，注重可持续

袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

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财政政策定调“积极”

第一财经：从过往几个中央五年规划建议来看，对财政工作总体部署一般都是聚焦在财税体制层面，此次“十五五”规划建议对财政工作部署的第一句话是，“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，你怎么看这一差异？

袁海霞：这一差异主要源于宏观经济形势的变化。

中央“十四五”规划建议提出“当前和今后一个时期，我国发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”，而本次建议强调“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，显然对未来环境的研判更加突出风险和不确定性。

在风险和不确定性增多的背景下，一方面，政府部门应进一步加大发力力度，发挥积极财政政策稳增长、调结构等多重作用，有力推动国民经济持续健康发展，以增强内部稳定性来有效应对外部的不确定性；另一方面，须高度重视保障财政的可持续性，既注重切实防范和化解各类财政风险，又为未来应对可能出现的风险挑战预留足够的空间。

第一财经：财税改革会因此而暂缓吗？

袁海霞：这一转变并不意味着财税体制改革的停滞。

“十五五”时期是落实党的二十届三中全会改革举措的关键阶段，需要更加注重通过发挥政策作用、提升政策效能为中长期改革创造良好条件，从“十五五”规划建议对财政工作部署具体内容看，也依然包含预算制度、税收制度、事权责任等财税体制改革的核心要义。

比如“十五五”规划建议提出“深化零基预算改革”“完善地方税、直接税体系”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”等。

第一财经：中国已经连续实施了17年多积极财政政策，也就是扩张性财政政策。此次“十五五”规划建议明确提出“发挥积极财政政策作用”，未来五年为何还要选择实施积极财政政策？

袁海霞：财政政策作为我国宏观调控的主要手段之一，在未来五年推动战略目标达成、稳定总需求、引导长期投资、调整经济结构等方面发挥不可替代的重要作用。

“十五五”规划建议再次提及2035年达到“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，实现这一目标需要经济保持相应增速，积极财政政策有必要发挥托底作用。

虽然目前关于“中等发达国家”缺乏明确的定义，但根据外交部官网“国家概况”栏目，将西班牙、希腊、葡萄牙、捷克、匈牙利列为中等发达国家这一认定推测，人均名义GDP最低的匈牙利可作为中等发达国家的入门标准（2.3万美元），假定人口增速温和下降、人民币兑美元汇率维持在7的中性水平，未来五年我国年均实际GDP增速应至少保持在4.5%以上；而根据世界银行、国际货币基金组织等国际机构披露的发达国家标准分位值看，2024年中等发达国家的人均GDP超过3万亿美元，这样算起来，要想完成“远景目标”难度更大。

“十五五”期间我国仍将面临老龄化程度加深、经济增长动能转换等内部压力以及大国博弈加剧、产业链重构等外部挑战，尤其是“十五五”仍处于经济面临通缩的特殊时期，积极的财政政策应作为主要抓手，通过扩大财政支出规模创造增量需求、通过优化支出结构调整经济结构，发挥托底经济的作用。

此次“十五五”规划建议的首要任务和目标确定为“构建现代化产业体系，实现高水平科技自立自强”，而这也依赖大规模的公共投资以及财政资源支持倾斜，客观上也需要维持积极财政政策。

第一财经：“十五五”规划分析未来五年中国发展环境时指出“有效需求不足”，这是否也意味着需要积极财政政策持续发力？

袁海霞：是的。有效需求不足仍然是“十五五”时期经济面临的主要矛盾，居民和企业行为函数一直没有从过去五年复杂的内外冲击中调整过来，财政发力加杠杆的必要性增加。

“十五五”时期居民和企业加杠杆的空间仍受到诸多因素制约，一方面，当前工业企业的资产回报率持续下行，企业决策面临“扩产即亏损”的困境，伴随有效益的投资减少，企业行为目标函数由“利润最大化”变为“风险最小化”，投资意愿明显不足。另一方面，收入预期变化、谨慎动机增强等影响下，居民行为函数发生变化，当前居民过度储蓄的行为仍没有明显改善，资产价格下行与付息压力加大影响消费需求释放。

“十五五”规划建议强调 “坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合…增强国内大循环内生动力和可靠性”，在微观主体加杠杆受限的背景下，依靠财政发力，尤其是中央政府进一步加杠杆的必要性增加，需要调整政府支出的结构，完善社会保障等“投资于人”的举措稳定居民预期，对于重点领域更加精准补短板“投资于物”，推动形成“新需求引领新供给、新供给创造新需求”的更高水平动态平衡。

另外，“十五五”时期处于落实党的二十届三中全会改革举措的关键阶段，改革方向剩下“难啃的硬骨头”，也需要财政强化调节功能。

财政可持续需统筹发力

第一财经：近些年受多重因素影响，政府尤其是基层政府财政收支矛盾不断加大。此次“十五五”规划建议在部署财政工作时，也将财政可持续性摆在了突出位置，为何如此？

袁海霞：财政可持续性是国家治理能力的重要体现，“十五五”规划中财政可持续性被提到重要位置，主要是基于经济社会发展面临的诸多现实挑战以及实现长远目标的需要。

我国经济增长中枢面临持续下行压力，也面临周期性、结构性、趋势性问题的叠加，应发挥好财政作为宏观调控和国家治理的重要支柱作用，这也对财政可持续性提出更高要求。

从收入端看，经济转型期财政空间收窄对于财政可持续的要求进一步上升。尽管新动能的快速发展对税收贡献走强，但考虑到经济增长承压和通缩对税收的抑制作用、房地产底部调整对土地财政的拖累仍存以及减税降费延续，叠加外部不确定性加剧、出口对税收的贡献可能下降，后续税收收入增长或承压；同时，房地产市场持续调整下，土地财政仍难扭转弱化趋势，将继续拖累政府性基金收入，对财政收入贡献或边际下降。

从支出端看，人口老龄化等结构性社会问题将持续重构财政支出结构，要求兼顾短期保障和长期可持续。当前有效需求仍然不足，居民和企业加杠杆动力不足，叠加新旧动能转换的关键时期，财政支出强度需进一步加大，民生、消费、重大基建、新质生产力等领域均需资金保障；同时在人口老龄化趋势下，支出结构也需适应人口结构变化和流动趋势，结合人的全面发展进行优化，尤其是“银发浪潮”要求财政政策必须兼顾当期保障与长期可持续性，确保财政政策能够持续支持经济社会发展。

另外，实施积极财政政策是实现“十五五”目标的必要条件，总量发力的同时保障财政可持续性有利于拓展中长期财政空间、保障经济社会长期稳定发展。而且强调财政可持续有利于加强债务管理，这是防范化解地方债务风险、统筹发展与安全的必然要求。

第一财经：“十五五”时期如何增强财政可持续性？你有何建议？

袁海霞：首先还是要做大总量蛋糕。坚持将高质量发展作为首要任务，着力扩大内需、优化供给，夯实财政收入的微观基础，持续激发经营主体活力，进一步拓宽税基、稳定税源，为实现财政可持续提供坚实支撑。

其次，优化支出结构，注重财政支出的综合效应。

“十五五”时期，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，提升财政支出的“民生含量”，核心是做到两个“提高”——公共服务支出比重和民生类政府投资比重，着重解决医疗、教育、养老、托幼等民生短板；同时，聚焦消费尤其是服务消费，加大支持数字、智能、文旅、体育等消费新热点；此外，积极扩大有效投资，继续支持以人为本的新型城镇化、新基建、“两重”等，加强支持新兴产业及未来产业。

再次，加快建立完善政府资产负债表，提升“债务-资产”转化效率以及资产盘活效率。

无论短期化债还是长期发展，不仅需要掌握债务端有多大量，还需摸清摸透资产端。这是盘活存量、做大增量的基础，也是提高“债务-资产”转化效率的前提。如加强梳理各类不动产、经营权、收费权、国企股权等资产规模、权属及流动性，并在此基础上通过REITs（即不动产投资信托基金）等市场化途径加大资产盘活力度，缓解地方流动性压力、增强财政可持续性。

然后，有序推进化债、构建债务管理长效机制。

我国会继续推进本轮化债，用好置换债券，加强财政、金融、国企等资源统筹，动态细化名单制管理、优化地方债务率考核，支持打开新的空间；做好退平台政策衔接，避免加速发生“爆雷”和逃废债的可能性；同时，对于债务“冰山”问题要坚持分类甄别解决，纯粹提供公共产品产生的债务以中央为主置换，其他债务寻求建立央地间、政银企风险共担机制；更重要的是，要加快构建同高质量发展相适应的债务管理长效机制，重视完善三大机制，即债务形成机制、债务治理机制、协调监管机制。

另外，低利率环境是维持财政和债务可持续的关键之一。

在财政政策仍需以政府部门为主加大债务扩张的情况下，加大货币政策配合力度，在低增长、低通胀阶段保持低利率环境，如通过降准降息提振市场信心，适时运用买断式逆回购、国债买卖等工具保持流动性合理充裕。

最后，持续推进财税体制改革等标志性改革。比如平衡好有为政府和有效市场的关系，优化资源配置；优化约束激励机制，激发地方活力；进一步理顺央地关系，加快推动财税体制改革，包括深化零基预算改革，深化税制改革、保持合理的宏观税负水平，优化央地事权责任划分等。