智库观点丨不断健全县域城乡融合发展机制

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■罗家为 谈慧娟

城乡融合发展是推进中国式现代化的必然要求。党的二十届四中全会强调，要“促进城乡融合发展”，进一步凸显了其在经济社会发展中的重要地位。县域是城乡融合发展的关键纽带和重要切入点，也是推进区域一体化高质量发展的重要节点。以县城为载体推进城乡融合发展，可以促进农业农村现代化和乡村全面振兴，壮大县域经济，推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。

健全以县城为载体的新型城镇化机制

“十四五”时期，中央积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，从完善顶层规划、强化政策集成、保障资金需求等方面持续发力，推动县城补短板、强弱项，提升县城综合服务能力，助推县域经济高质量发展，取得了新的重大成就。全国常住人口城镇化率由2020年的63.89%提高到2024年的67%，2024年县域经济总量已占全国GDP的近40%，县城作为重要节点在城乡融合发展中发挥了关键作用。同时应该看到，县域城镇化仍然面临着规划滞后、人口外流、产业薄弱、发展不均、综合承载能力不足等诸多挑战。为此，要进一步健全以县城为载体的新型城镇化发展机制，推进县域城乡融合发展。一是加强统筹谋划和顶层设计，坚持人民至上，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，坚持分类推进、以点带面。二是积极发展县域特色产业，提升产业支撑能力，促进产业集群发展，构建产业升级、人口集聚、县城发展良性互动机制。三是加强县域基础设施建设，推动城乡之间用水、供电、燃气、网络、交通等基础设施一体规划、建设和管护。四是提升县域公共服务水平，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，构建城乡流动、互利共赢、共建共享的县域教育、医疗、养老统筹制度，推进县域基本公共服务均等化，不断提升县域综合承载能力。

健全县域市场化的要素配置机制

要素自由流动和优化配置是县域城乡融合发展的重要支撑。为促进城乡之间要素自由流动和优化配置，中央积极推动县域户籍制度、土地制度、宅基地制度、农村基本经营制度等各方面改革，不断破除要素自由流动和资源优化配置的制度性壁垒，县域城乡融合发展取得了显著成效，同时在劳动力、土地和资金等要素配置上仍然面临着机制不畅的难题。为此，要加快打通县域内城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，破除土地、户籍、产权、市场准入等制度壁垒，让劳动力、资本、土地等生产要素在城乡之间自由流动和优化配置。从劳动力要素的自由流动来看，要加快户籍制度改革，将户籍与教育、医疗、住房、社保等基本公共服务剥离开来，积极探索建立全国统一的人口管理制度，取消农民进城落户限制，鼓励县城优秀人才积极投身乡村振兴。就土地要素配置而言，要完善相关的法律法规和政策体系，明确各类土地性质的产权归属和流转规则，积极探索农用地和宅基地“三权分置”的实现路径，建立健全城乡统一的建设用地市场，实现“同地同权”和“同地同价”，促进土地要素自由流动和优化配置。此外，深化财政和投融资改革，加大财政资金支农力度，创新支农方式，鼓励和引导工商资本和社会资本下乡，为县域资本流动创造公平、透明、有序的环境。

健全县域“三产融合”发展机制

产业融合是县域城乡融合发展的关键，也是支撑县域城乡融合可持续发展的基础。近年来，我国重点产业集群中县域产业集群不断增加，县域“三产融合”取得了显著成效，促进了城乡融合快速发展。同时应该看到，县域产业之间的同质化、利益联结不紧、产业链条不长、附加值不高、融合度较低等问题依然是制约“三产融合”的重要问题。为此，要健全产业融合机制，进一步促进县域“三产融合”发展，夯实县域城乡融合发展的产业根基。一是统筹产业发展规划，增强“城镇经济、集镇经济、乡村经济”的融合与贯通。明确产业定位，避免产业同质化，按照“一县一品”的策略，积极打造区域性特色产业，走特色化和差异化发展之路。二是围绕县域特色产业的长远发展目标“串珠成链”，发挥县、乡（镇）、村“三级联动”的优势。通过“做强一产、做优二产、做亮三产”协同发力，优化产业结构，延长产业链，不断增加产业附加值。三是健全三产之间的利益联结机制，创新垂直一体化、带地入股合作和空间产业集聚等利益联结模式。通过产业互补、资源整合、生态共建等途径，将产业链各主体打造成为风险共担、利益共享、命运与共的共同体。四是做好科技赋能，充分利用信息技术、科技创新和业态创新，促进生产性服务业和旅游业的发展，实现传统产业向新质生产力的跃迁，从而促进一二三产业融合发展。

健全农村居民收入增长机制

城乡居民人均可支配收入差距和比值是衡量县域城乡融合发展水平的重要标准。受历史、制度和人力资本等因素的影响，我国城乡居民人均可支配收入存在较大的差距，不利于实现城乡融合和共同富裕。近年来，通过破除各种制度壁垒，多措并举提高农民收入、特别是财产性收入，取得了显著成效。“十四五”时期，我国城乡居民人均可支配收入比值，由2020年的2.56下降到了2024年的2.34，农村居民收入增速长期高于城市居民。同时应该看到，当前农民增收的渠道不宽、后劲不足，特别是财产性收入还有较大的提升空间。为此，要多措并举进一步提高农村居民可支配收入，着力缩小城乡居民收入差距，提高县域城乡融合发展水平。一方面，要为县域承接发达地区劳动密集型产业提供全方位保障，壮大县域富民产业，完善返乡就业创业支持体系，让更多农民工在家门口就业，提高务工收入。另一方面，加快推动农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”机制，深化集体经营性建设用地入市改革，积极稳妥推进宅基地流转改革，发展新型农村集体经济，让农民拥有更多的财产性收入。此外，要发挥有为政府的作用，健全覆盖农村人口的常态化返贫致贫监测机制，完善“多元一体”的社会救助体系和分层分类的对口帮扶机制，形成推动乡村全面振兴的长效机制，为农民持续增收提供坚实的制度保障。

（罗家为：中共江西省委党校江西经济社会发展战略研究所副所长、副教授；谈慧娟：中共江西省委党校马克思主义研究院副院长、教授）

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