美国总统漫长的交接班

美国总统从当选到正式就职，中间有长长的十个星期（当选总统通常在11月初揭晓，但必须等到第二年元月20日才能入主白宫）。这样的制度安排在世界上实在是独一无二的。

在英国，当上一届政府让位给下一届政府时，新首相几乎立即就入主唐宁街十号首相府。

在加拿大，新总理照例应在大选后的十四天内宣誓就职。即使在办事最拖拉的法国，1981年德斯坦让位给新总统密特朗这样的大换班也只用了十一天时间。

与这些国家相比，美国总统从当选到就职需要两个半月之久，确实是有点不可思议。

但是，就美国自身而言，即使这两个半月也已经是大大缩短了的，是用一条宪法修正案——1933年的第二十条修正案——才换来的重大改革成果（美国两百年历史一共才通过了二十六条修正案）。

在此之前，美国总统宣誓就职的时间不是现在的元月20日，而是3月4日，亦即一个总统从当选到就职的时间不是现在的两个半月，而是整整四个月。之所以会如此，盖因为美利坚合众国最初是一个极为松散的联邦。在当时的交通、通讯条件下，光是各州确认，核对选举结果就颇费时日，而从某些州去华盛顿甚至需费时一周以上。在所有这些条件制约下，为尽可能避免差错，才采取了四个月间隔期这一制度。

然而四个月间隔期的弊病乃是不言而喻的，因为这四个月无论如何给人一种权力真空的感觉。美国前总统伍德罗·威尔逊（1913—1921年在位）或许是最早对这一制度深感不安的人之一（原因之一当然是因为威尔逊在位时正值第一次世界大战）。1916年威尔逊竞选连任时，隐约感觉自己有可能会被竞选对手休福士击败，因此在大选揭晓前写了一封信给他的国务卿兰辛。

信中说，如果休福士竞选胜利而他落败，休福士要四个月后才能执政，而他自己在这四个月中则因为大选落败已不再具有人民认可的总统这一道德基础。由此出现的局面是：在这四个月中，休福士尚无法律的认可代表人民，而他则缺乏道德的基础代表美国人民。威尔逊说，这种状况简直是灾难性的，因此他决定，一旦休福士当选，他立即任命休福士为国务卿，然后他与副总统一齐辞职，以便休福士能够直接继任总统。

1916年大选的实际结果是威尔逊再次当选，因此威尔逊的方案未能实行。但这当然并不表示问题本身就不存在了。1933年的第二十条宪法修正案决定将这一间隔期缩短到十个星期，自然是一个进步，但在现代发达的通讯联络条件下，这十个星期无疑仍是太长，因此这个问题在美国政界和宪法学界一直是个争议问题。

参议员佩尔和马希斯在几年前提出的宪法修正案动议主张总统和副总统应在11月20日而不是元月20日宣誓就职，而新选国会则应在11月15日而非现在的元月3日开始工作。这一修正案建议在1984年4月参院司法委员会宪法分组听证时，颇受好评。但是佩尔和马希斯修正案最终是否会通过，或更正确地说，这一修正案是否真正合适，不能不让人有几分怀疑。

如果说目前的两个半月间隔期太长的话，那么佩尔和马希斯方案给出的时间（约两周）只怕是太短了。因为美国总统交接班时间之所以会这么长，除了种种技术性原因外，更有其体制和结构上的更深刻原因，这就是美国为总统制，而非议会制。

首先，在西欧和英国等议会制下，政府交接的过程之所以会比美国的总统制相对简单，是因为首先新政府接班后的人事任命是相对有限的，并不牵涉全部人马大换班的问题。而美国总统的上台与下台，则是“一朝天子一朝臣”的格局，新总统上台后将重新任命大约八千五百名联邦政府官员，其中约三百名高级职位一般要由总统本人亲自圈定，这显然不是在短短几天内能决定的。

其次，更重要的是，在议会制下，内阁成员按法律规定乃是从议会成员中挑选组成的，因此通常在大选前“影子内阁”早已组成，换班自然也就可以很快。美国的情况则完全不同，政府各部门首脑按法律就不能是参众两院成员，与执政党亦无直接关系，而完全是由总统个人挑选和任命（经参院批准）。

换言之，在议会制下，内阁组成多半是在大选前就已经以政党为基础充分酝酿、谈判、妥协，基本上搭好班子了，而在美国只是大选揭晓后才由当选总统个人任命工作班子开始进行甄选工作。后者所需的时间自然比前者要长得多。佩尔和马希斯方案似乎多少忽视了议会制和总统制的这种深刻差异。

但尽管这样，目前美国这种总统从当选到就职需时两个半月的体制无疑仍然太长。尤其在1963年通过“总统交接班法案”以后，这一交接过程的弊病更多。

“总统交接班法案”的原意是试图使总统职务交接过程制度化，但其结果则是使这一交接过程更官僚化，更劳民伤财。在这一法案通过前，交接工作的人马相当精悍而人员甚少，而整个交接过程的财政支出是由竞选得胜的政党的全国委员会支付，一方面并不动用纳税人的钱，另一方面更使政党能有效参与这一政府更替过程。

但在“总统交接班法案”后，新任总统可以有两百万美元的公费支出来进行交接工作，还允许再从私人筹款中再募一百万或更多，而执政党本身则被排挤出这一交接班过程。里根于1980—1981年接替卡特时，接班工作班子的人数多达一千五百人，整整占领一幢十层楼的联邦办公大楼，不能不说是劳民伤财。